新常態下江蘇省耕地保護與土地綜合整治研究

施振斌 冉娜

摘要 分析了江蘇省耕地保護中存在的主要問題，并根據新常態下江蘇省土地綜合整治的戰略需求，明確整治的目標和任務，創新耕地保護機制，推動現代農業的發展進程，進而積極推進新型城鎮化。探索土地整治模式創新的研究，可以為促進耕地保護和土地整治研究深入發展提供參考和借鑒。

關鍵詞 新常態；耕地保護；土地綜合整治；創新機制；江蘇省

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）03-0230-02

Abstract The main problems in the protection of cultivated land in Jiangsu Province were analyzed. According to the strategic requirements of comprehensive land reclamation in Jiangsu Province， the objectives and tasks of remediation were clarified，the protection mechanism of cultivated land was innovated and the development of modern agriculture was promoted to actively promote the new urbanization. Exploring the innovation of land reclamation model can provide reference for the further development of cultivated land protection and land renovation.

Key words New normal；Cultivated land protection；Land consolidation；Innovation mechanism；Jiangsu Province

20世紀90年代中期以來，我國城鎮化進程持續快速推進，《國家新型城鎮化報告2015》顯示，我國城鎮化率已達56.1%，經濟進入新常態發展時期[1]。隨著城市數量的增加與城市規模的擴大，城市擴張過程中的矛盾也日益突出。在土地利用方面，對于城市建成區而言，空間結構不合理，土地利用效率較低，存量建設用地未能充分挖掘潛能，不能達到“緊湊發展”的要求，與節約集約土地利用相沖突；對于城市建成區外部空間而言，一方面城市的無序擴張占用耕地，導致耕地質量下降以及更多的耕地轉為建設用地，與耕地嚴格保護政策相沖突，另一方面城市用地“不透水面”向外擴張覆蓋的過程也會導致生態環境的破壞，與生態文明建設相沖突。國土資源作為經濟建設的基本要素，面對新形勢、新要求，如何構建新常態下的國土資源利用戰略體系，成為重要的研究課題[1-2]。

土地是人類生存和發展的基礎[3]，耕地集約利用是當前城市化進程中必須選擇的一種耕地利用狀況，在資源限制在一定的條件下采用對耕地進行高投入的手段，以取得單位耕地面積的高收益，從而滿足人們不斷增長的物質需求。耕地的集約利用改變了以前分散經營、利用率不高、投入低的情況，轉變成為在單位面積上投入更多的生產資料、更多的科學技術、更多人力和資金的現象，來實現在不可增加耕地面積的情況下，在有限的耕地中得到更大的產出，解決人類的糧食問題，這是耕地集約利用帶來的前瞻性的好處，更是落實最嚴格的耕地保護制度的重要手段[4]。土地整治自1997年發展至今，內容不斷豐富、功能不斷拓展，對于我國實行最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度的作用越來越顯著[5]。但是，江蘇省仍然面臨人均耕地逼近警戒線、耕地后備資源不足、耕地持續生產能力下降等諸多問題，鑒于此，根據當前土地整治客觀戰略需求，明確目標、任務，探索創新發展理念、模式、措施，對加強耕地保護、有序推進全省土地綜合整治工作等具有重要意義，從而為提高土地集約利用率、人地關系的和諧、可持續發展提供有效途徑。

1 江蘇省耕地保護中存在的主要問題

1.1 人均耕地接近警戒線，糧食安全面臨考驗

2014年江蘇省人均土地面積（按常住人口計）為0.13 hm2，僅為全國平均水平的18.53%，人均土地占有量不足。蘇南地區人均土地占有量僅為0.08 hm2，遠低于全省平均水平，土地資源十分緊缺；蘇北地區人均土地占有量雖高于全省平均水平，但也僅為全國人均水平的25.65%，總體上全省土地資源緊缺。隨著經濟社會發展及建設用地規模進一步擴張，江蘇省耕地面積將呈進一步下降趨勢，人均耕地面積將不斷減少，耕地保護及糧食安全面臨嚴峻考驗。

1.2 耕地后備資源有限，補充耕地壓力增大

隨著江蘇省省各類土地整治復墾項目的實施，可用于開發利用補充耕地的土地后備資源逐年減少。2006—2011年江蘇省土地開發復墾整理增加耕地面積分別為1.65萬、2.31萬、2.23萬、2.64萬、2.24萬、2.06萬hm2，共計13.13萬hm2，年均新增補充耕地2.20萬hm2，已占到2020年整理復墾開發補充耕地規劃目標17.46萬hm2的87.8%，占全省農用地后備資源總量48.07萬hm2的31.9%，補充耕地難度將持續加大。

1.3 重數量輕質量，耕地持續生產能力下降

2014年江蘇省耕地保有量517.50萬hm2，超出國家下達任務42.36萬hm2，耕地保護目標實現程度為108.9%。從耕地數量來看，由于耕地保護制度的嚴格性，《江蘇省土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定的江蘇省耕地保有量得以實現。但是在耕地占用和補劃過程中，很多地方只重視數量平衡而忽視質量平衡，對補劃的耕地只管數量上補充而不重視補充劃入耕地的質量保證。

2 新常態下江蘇省土地綜合整治戰略需求

2.1 實施節約集約用地“雙提升”行動的重要路徑

節約集約用地旨在提高土地的綜合利用效率，解決城鎮發展建設與耕地保護之間的矛盾。我國人多地少、耕地資源短缺、后備資源不足的國情使“大規模開采后備土地資源的依賴難以為繼”，唯有全面落實資源節約優先戰略，著力推進土地資源節約利用，才能緩解土地資源供需緊張的矛盾。農村建設用地整治與土地復墾通過對不合理利用、低效利用、廢棄以及閑置的建設用地進行整治，盤活存量，逐步減少經濟發展對土地資源的消耗，可有效解決耕地補充與建設用地需求等土地利用問題。

2.2 推動城鄉統籌發展和新農村建設的根本要求

當前江蘇省已經到了以城帶鄉、以工促農、工業反哺農村的階段，社會經濟轉型將進入較為劇烈、各類矛盾較為突出的關鍵時期。土地綜合整治是建設生產發展、生活富裕、生態友好、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村的具體行動。它的一項重要措施就是大力推進村莊整治，著力改變農村面貌，在新農村建設方面為國家大規模投資及高效利用土地資源提供重要支撐。江蘇省堅持把土地綜合整治與優化城鄉建設用地布局和結構、建設美麗鄉村緊密結合，使得一幅幅彰顯“耕地得保護、農民得實惠、發展得空間、產業得集聚、生態得提升”的美麗鄉村畫卷在江蘇各地逐漸展開。

2.3 發展現代農業和保證糧食安全的基礎工程

國家糧食安全是關系國計民生的大事要事，糧食生產離不開耕地，加快良田建設、促進農業轉型是當前確保國家糧食安全、加快經濟轉型發展的全局性和戰略性重大問題。在不濫用資源、不破壞環境的前提下，實現糧食豐產，關鍵是讓適宜耕種的土地得到更好的保護和利用，因此，實施科學嚴謹的耕地保護政策則是確保國家糧食安全的根本途徑。土地綜合整治作為增加耕地面積、提高耕地質量、實現土地資源的合理配置的重要手段，在提高土地利用率和改善農業生產條件、生態環境方面起到重要作用。

2.4 構建國土生態文明格局的重要支撐

中共十八大把生態文明建設放在十分突出的地位，把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標。在新常態下，土地綜合整治儼然成了提高土地承載力、提供更多生態建設空間、實現資源與人類的永續發展的有效途徑。多年來，江蘇各地堅定尊重、順應和保護自然的生態文明理念，科學合理地進行土地綜合整治，使得土地沙化、鹽堿化、石漠化等生態環境問題得到有效緩解，減輕了水土流失，提高了土地生態涵養能力，為建成美麗中國、實現中華民族永續發展的戰略目標奠定了良好基礎。

3 江蘇省耕地保護與土地綜合整治目標及任務

3.1 耕地保護與土地綜合整治目標

3.1.1 實現耕地數量與質量并重管理。

2014—2020年，江蘇省通過開展農村土地綜合整治（包括沿海灘涂圍墾開發），平均每年整治土地6.67 hm2，新增可用于占補平衡的耕地1.07萬hm2以上。到2015年，全省建成高標準基本農田157.67萬hm2；到2020年，計劃建成高標準基本農田285.00萬hm2，整治后項目區耕地質量平均提高1個等別以上，在確保耕地保有量不減少的同時，不斷提升耕地質量。

3.1.2 實現市地整理與農地整治統籌。

強化城鎮存量建設用地盤活利用，有序推進城鎮低效用地再開發，進一步加大挖潛力度，充分釋放城鎮存量建設用地利用空間。在尊重當地人文特色的基礎上，結合鎮村布局規劃、新農村建設以及村莊環境整治，穩妥推進整村整鄉適度規模農村土地綜合整治，有序開展農村建設用地復墾，不斷優化農村土地利用空間布局。2014—2015年，全省力爭復墾建設用地2.00萬hm2；2016—2020年，力爭復墾建設用地6.67萬hm2。

3.1.3 實現礦區整治與環境改善雙贏。

結合礦區生態環境整治，加強廢棄礦山地質環境治理，開展生產建設活動和自然災害損毀土地的綜合整治。“十二五”期間，江蘇省治理廢棄礦山宕口總面積2 906.67 hm2；“十三五”期間，治理廢棄礦山宕口總面積4 000.00 hm2，逐步恢復礦區土地生產能力，改善礦區環境，推進生態文明建設，促進社會和諧。

3.2 耕地保護與土地綜合整治任務

3.2.1 大力推進耕地后備資源開發。

根據耕地后備資源調查成果，有條件、有步驟地推進耕地后備資源開發，落實耕地保護目標和耕地占補平衡任務。進一步提高全社會參與耕地后備資源開發的積極性，引導各類涉農涉土資金以及社會資本，對耕地后備資源集中的重點區域進行開發。

3.2.2 全面推進農村土地綜合整治。

按照城鄉統籌發展的要求，以土地綜合整治項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質量，建成大面積、集中連片、質量較高的高標準基本農田；結合村莊環境整治的相關要求，在保護歷史文化名村、傳統村落、特色村莊的基礎上，引導農民到城鎮集中居住，改善農村生態環境和農民生產生活條件，優化區域土地利用結構和布局，節約集約利用建設用地，實現耕地資源、建設用地資源有效集聚。同時，探索建立完善的土地增值收益分配機制，依法保障農民公平分享土地增值收益。以建設高標準基本農田為目標，選擇歷史上實施土地整治項目較多且建設標準較低的市、縣開展農村土地綜合整治項目再整治試點。

3.2.3 規范開展城鎮低效用地再開發。

對城鎮區域內布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地進行再開發，進一步提高土地利用效益。主要包括：國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的城鎮、礦區和城中村，以及鄉鎮區劃調整形成的非行政中心所在集鎮用地等。

3.2.4 大力加強土地生態環境整治。

通過逐步外遷周邊工業企業、控制生活污水排放源、取締圍網養殖、重整濕地、增加生態用地等手段，在環太湖地區開展以水污染控制與水生態修復為重點的土地生態環境整治。環太湖地區景觀開發堅持生態優先、適度、有序。對太湖沿岸地區的鄉村，將生態林帶建設與村莊環境整治結合起來，疏浚河塘，綠化庭院，力求彰顯江南村落原有的形態和風貌。優化區域功能定位，構建生態綜合體系，從根本上改善該地區生態環境狀況。

4 強化耕地保護與土地綜合整治的創新性建議

4.1 耕地保護機制創新

為將耕地非市場機制尤其是生態服務功能保護的外部性內部化，讓受益者支付費用，采取一定方式對保護者進行經濟補償，從而為農民進行耕地社會和生態服務功能的保護提供良好的激勵機制，江蘇省要創新性地建立生態補償財政轉移支付制度。創新支付制度應遵守4條原則：①統籌兼顧，突出重點；②公平公正，公開透明；③獎補結合，強化約束；④建立健全生態紅線區域監測考核機制，根據考核結果進行獎懲，突出生態環境質量提升導向[6]。

4.2 土地綜合整治模式創新

按照城鄉統籌發展的要求，以土地綜合整治項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質量，建成大面積、集中連片、質量較高的高標準基本農田；結合村莊環境整治的相關要求，在保護歷史文化名村、傳統村落、特色村莊的基礎上，引導農民到城鎮集中居住，改善農村生態環境和農民生產生活條件，優化區域土地利用結構和布局，節約集約利用建設用地，實現耕地資源、建設用地資源有效集聚[7]。同時，探索建立完善的土地增值收益分配機制，依法保障農民公平分享土地增值收益[8]。

4.3 土地綜合整治管理機制創新

從“參與主體—資金籌措—過程管理—收益分配”全過程、各環節尋求創新的管理機制[9]。在參與主體方面，構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制；資金籌措方面按照“資金渠道不變、相互協調配合、積極推進整合、共同完成目標”的要求，實現各級各類涉農涉土資金集中投入，并制定相關政策，創新資金管理模式；過程管理方面簡化管理程序，加大統籌力度，嚴格監督考核，營造輿論氛圍；收益分配方面要優先向農民傾斜。

參考文獻

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