論省級政府公共價值治理的問責與透明度轉向研究

劉瑞　趙學義

[摘 要] 針對省級政府公共價值治理的政策供給、績效評價和第三方問責等方面出現的問題，從基層政府的公共行政執行能力、問責平臺建設和第三方聲譽角度，構建了政府、利益相關者和第三方組織協同問責機制，探討了省級政府提升公共價值的方法和路徑，以及提高公共價值治理透明度的對策。

[關鍵詞] 科技扶貧；公共價值；非政府組織問責；行政透明度

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）5-4-4

Abstract： Aiming at the problems of policy supply， performance appraisal and the third party accountability in the provincial governments public value governance， this paper constructs a collaborative accountability mechanism of the government， stakeholders and the third party， from the perspectives of local governments executive ability of public administration， the construction of accountability platform and the third party reputation. And the thesis explores the methods and paths for the provincial governments to enhance public value and the countermeasures to improve the transparency of public value governance.

Key words： poverty relieving by science and technology； public value； non-governmental organization accountability； administrative transparency

中共十八屆三中全會所提出創新社會治理，對省級政府治理體系和治理能力提出了新要求，作為國家一級行政區政府，省級政府是上承中央政府下統市縣（區）政府的關鍵，如何結合省域特點創新出具有時代特征的理論成果，從單一經濟指標的過度追求，到多元治理績效的綜合考量，市縣（區）各級政府已經漸進轉向公共價值治理績效問責階段。這期間，培育公共價值內容和廣泛的社會參與不可或缺，這對形成一般性的理論范式，落實到省域治理層面，具有重要的實踐意義。事實上，不管是觀念層面還是技術層面，對公共價值治理倫理結構和質量效率的監督，不僅僅需要政府不斷地質疑維護、修正、檢驗信息的透明度，更需要來自不同所有制企業的利益相關者和非政府組織問責。

1 省級政府社會治理面臨的主要問題

在政府所維護的協作網絡中，非政府組織、利益相關者（農村鄉鎮、城市社區和企業）對公共價值內容、形式和目的的倫理認同、聲譽干預和績效評價等面臨著問責話語的正當性、合法性和權威性挑戰[1]。從公共價值治理的效率和實際效果看，現有的治理信息透明度顯然難以適應新型城鎮化和新農村建設發展要求?？萍挤鲐毞从沉吮疚挠懻摰囊粋€內容——基層公共價值治理出現問責與透明度問題。本課題組選取豫西地區有代表性的伊川縣、嵩縣、欒川縣、新安縣等主要鄉鎮，針對科技扶貧的公共價值選擇目標和執行狀況設計出評價指標體系，聘請非利益相關者作為向導，挑選合格人員入戶訪談，目的是研判基層公共價值治理遇到的難點和重點[2]。2017年1月開始，在入戶采訪時，調研訪談持續了14天。通過訪談基層部門工作環節，發現不少以事件為依托的不盡人意的案例。行政執行依舊停留在傳統管理層面，以社群主義、宗族人情為價值準則，暴露出一些假公肥私、假意虛飾等問題。這次調研屬于“存量”起底，因為得到的這些數據是2013-2014年所任干部的政績結果，原干部早已異地升遷，現在的公務人員不是責任人。對于如何開啟“增量”評估，還需進一步推進。從公共價值治理維度來看，主要有如下兩個方面的問題

1.1 政府政策執行層面的透明度不夠

公共價值治理語境下的（信息）透明度或公開，是一個包含系列相關治理信息的完整體系。與傳統基層社會管理相比，在提高國家社會治理能力現代化的前提下，公共價值治理需要省級政府職能和角色重新定位。目前，中央政府對公共價值倫理的頂層設計，經由政府政策的工程運動式推介，越往基層越容易遭遇傳統經驗管理擾動，加之內部監督乏力、沒有法紀意識，基層決策執行環節少有現代治理理念所需要的透明度。在基層組織層面，公共價值制度遇到了如下兩方面的障礙：一是公務人員從狹隘的權力意識出發，缺乏公共行政精神，停留在形式化的行政管理上，機械地執行上級政策[3]。另一個是僅僅重視常規指標的硬性處理，缺乏自覺性、連續性的價值延伸，失去了對治理對象的公共價值培育。這兩個方面直接干擾著公共價值的社會整合動力，引發公共價值制度執行的環境弱化[4]。

1.2 第三方問責主體的聲譽影響力不足

第三方社會組織在國家治理體系中占有重要的位置，充分利用社會力量是現代社會治理的內在要求和重要趨勢。在一定范圍內，省級政府跨部門協同第三方非政府組織（包括非營利組織、慈善組織、專業社團）相對統一地履行公共價值治理和服務職能，可以在區域范圍發揮重要的政治、經濟和文化等功能。尤其在省級政府社會治理中，第三方非政府組織不但可以及時調適利益集團的雙向壓力，疏解政府公共價值治理政策的執行障礙，引導和保護公眾的價值指向和利益訴求，而且更適合指出政府治理出現的過度作為或不作為等問題[5]。

但是，現實中真正具有國際化美譽度的第三方社會組織少之又少，大多數組織機構的問責機制尚不完備，僅僅停留在政策詮釋、輿情研判層面，缺乏量化到位的實證評議和責任追究，對政府產生的輿論壓力微弱。盡管從社會總量上在不斷增長，第三方問責主體仍難用聲譽保證問責的公信度。尤其針對省級政府的表面化形式化的問責效率更低，這主要是委托的第三方組織的立場并不中立，很容易受到來自委托一方的暗示。常見基層政府行政經費使用績效的評估流于形式，責任主體不愿意面對社會批評和質疑。這是導致政府、非政府組織與公眾之間存在信任障礙的關鍵。

2 價值正義是政府治理及政策安排的倫理基礎

相對于個體或私域價值，公共價值治理是指同一客體或同類客體同時能滿足不同主體甚至是公眾需要所產生的效用和意義，它主要由政府或社會團體設計、開發、制造、組織、治理，提供、分配給公眾進行消費和享受的公共產品和公共服務。（胡敏中，2008）公共價值存在于公眾的共同生產和生活之中，以扶貧攻堅為例，它體現著政府主體的公共價值設計，從生存型社會救助向發展型社會救助的政策過渡必須具有廣泛的社會公眾性、大規模的績效縱深性、公眾參與性、非資本性和非市場性等特征[6]。價值正義是政府治理及政策安排的倫理基礎。具體而言，公共價值治理不能僅僅停留在觀念層面的意義性闡釋，更是黨的十八屆三中全會報告提出的“著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平”的集中體現。在執行層面，省級政府各自發揮其自身的優點，統籌推進城鄉均衡發展。以城鄉扶貧為例，就是以扶貧為切入點，把社會救助的反貧困安全網維系到質與量的精準程度，統籌輸血式救濟扶貧與造血式扶貧相結合的兩種模式，堅持行政過程的公平性原則，讓公共政策觸及的區域具有精準扶貧的深度和廣度，更加關注個人與社會發展問題。

由于我國政府公共價值制度建設還處于國家治理體系和治理能力現代化培育中的初級階段，在推進公共價值治理的過程規范、控制協調、操作透明和回應及時方面，單單依靠政府自律還不能完全規避公共價值質量折損等有關問題。如何針對社會資源配置、政府保障程度、公民公共價值認知水平和第三方問責主體的聲譽度，依據價值倫理、公平公正原則提高社會治理的透明回應和責任績效，需要省級政府針對公民、市場和非營利組織等利益主體的公共價值認同，建立多元問責體系，最終達到政治的、社會的和經濟的治理預期。

目前，基層鄉鎮以人情社會為主流，人情社會以個人行為自利為基礎，構成公共價值的約束條件。貧困的弱勢群體受到識別障礙難以完全解讀政策信息，基層知錯認錯糾改成本過高，威權群體理性自利以及部分基層不合格人員的所作所為遠遠超出公共治理價值約束底線，面對資源的稀缺性，無視政府政策和工作紀律，隱瞞對局部利益驅使的誤讀誤用，失去公正之心的惡意作為，已經不是濫用自由裁量的問題，而是遠遠超出行政價值底線的徇私舞弊。

處理好頂層設計與行政基礎的一致性問題，是現實價值正義的關鍵。在社會治理實踐中，價值正義的精神統領，必須結合執政者的行政倫理和服務對象的道德覺悟。價值正義雖然不能拔高一般人的自身素質，但作為一種政治匹配絕對不能容忍違法亂紀。以精準扶貧為例，公職人員按照上級意圖編造數據、糊弄扶貧考核、拉幫結派大搞形式主義等等都是價值正義的大敵。

3 建立多方組織協同的分級治理問責機制

隨著第三方非政府組織的能力和實際權力的相對提高，一方面不同領域的信息不再為政府獨自掌握，另一方面非政府組織需要與政府進行廣泛的信息交流。期間涉及到一個信息敏感性問題，盡管透明度還沒有一個硬性的法律規范，廣大利益相關者獲得信息的權利無法對應相關信息實際持有者的義務，但共享信息已經開始成為一項有效的社會治理路徑。例如，政府作出的有關科技扶貧專項發展的決定，相關行為者可以向政府提出聽證復議權。當然，任何事情都有兩面性，透明度也有缺陷，它有一定的環境限制，這尚有賴于更多的司法要素制約。在公共價值治理領域，透明度的主要價值在于促進善治與法治，提高公平公正以廣泛的價值認知達到整個社會共享治理成果。在提高可歸責性、參與度以及協商民主性方面，透明度可以增強治理的有效性和精準力，明晰多元主體多向效力、延展解讀技術價值及法理依據。

省級政府治理是國家治理的重要組成部分，具有行政統屬關系的一系列地方政府面對的是具有不同區域特點的市區和城鄉，經濟基礎、產業布局和文化資源等等都存在著差異性。省級社會轉型過程中提升政府公共價值治理的能力需要逐級推進問責機制的協同化。這種協同劃分為兩個方面：一方面是對內部組織。在政府職能部門內部的縱向不同層級和橫向不同部門以及兩者的混合形式中，通過跨領域和多功能的合作以達成治理目標。另一方面是對外部組織，即政府系統與外部非政府組織或非營利部門間的協同。非政府組織、非營利組織的問責，可以促進政府職能的轉變，特別是可以優化政府的公共服務職能。首先，實現政府服務及溝通能力。既為政府與社會溝通提供了便捷的途徑，也有利于緩解信息不對稱的負面效應。第二，促成政府行政的透明度，比如政府購買社會服務的公正公平，實現招標、投標、中標等采購環節公開，既節省采購活動的人力物力財力消耗，也便于推動政府采購活動的國際化進程。第三，助推政府廉潔自律的自我調控和監督能力。通過網上辦公、“互聯網+監督”以及監督檢查等手段，進一步提升了公共價值服務和治理水平，不斷提高工作質量和效率，樹立政府公平公正形象。

單一依賴政府行政命令不適宜現代社會治理現實，技術上的輔助必須配套。“互聯網+監督”是推進公共價值共享革除行政科層制管理弊端的一種必要手段，既是適應信息化快速發展的要求，也是充分調動社會各方參與防范政府官僚作風和腐敗的舉措。這是實現公共價值治理，破解政府管理弊端，推進多方參與社會治理結構改革的發展趨勢。

政府、利益相關者和非政府組織多方參與協同機制統合了如下幾個方面的秩序和效率的耦合進程：第一，自上而下融入社會資源市場化配給機制。由政府引導，企業、非營利組織、慈善組織等組織協作，以信息共享開展信息資源的多渠道綜合開發和高效利用，形成政府主導、市場支撐、社會組織參與的政府資源協同運作機制，實現社會資源利用最大化、利益共享最大化和效率最大化[7]。第二，自下而上優化非正式的和模糊的社會資源開發與整合的透明度，促進政府行政效率，倒逼政府資源的最大投入，實現政府治理效率提高、資源增效。第三，激發政府、利益相關者和非政府組織三方交互的動力機制，為各方適應信息應用和資源效率，主動保護另一方目標利益，產生組合機制[8]。尤其是促進省級政府對信息化建設管理的透明度，統籌規劃、公共服務和資源配置的宏觀調控，不斷投入政策資源、完善治理生態體系，擔當信息化建設主體責任，捋順全省信息化秩序及監督監管處置機制具有優化作用。第四，逐級實行主管部門、審查機構、復核機構及第三方機構等行政工作質量終身負責制，對事故和問題承擔終身責任或承擔終身連帶責任，對嚴重失職、違規事件，依法處罰并追究法定代表人和項目負責人法律責任。以精準扶貧為例，甄別社會保險、社會救助、社會福利資格，分類區別能力貧困、知識貧困和權利貧困，讓違法違規或不當行為當事人承擔終身責任。基層公務人員應當遵守國家和地方有關標準和技術規程，對調查材料、評估報告的真實性、準確性和完整性負責。在政策管控、執行與調整等活動中弄虛作假，造成嚴重群體事件者，除依照有關法律法規接受處罰外，還應當追究其他責任者承擔連帶責任[9]。第五，構建多部門、多領域的政策工具共享平臺，建立起聯系緊密、高效快捷的協同工作機制，實現政策無縫銜接，以系統運行、機構協調、社會和諧，減少受眾獲取社會資本的難度，用政府權威、非政府組織聲譽來引導、構建和維護公共價值精神，促進政府工作作風的轉變和效能的提高，達到社會秩序和效率的雙贏[10]。

4 提高省級政府社會治理實效的對策

省級政府在政策制定和政策執行中，堅持公共價值精神，通過應用新技術進行管理創新，充分借助大數據和數據分析，以數據聚合推動決策科學化，用扁平網絡推動管理精細化，借助數據開放推動行政透明度，提高政府雇員責任意識，推動服務個性化，改變各級政府粗放經驗性直覺管理方式，真正實現現代治理的多元參與。另外，積極培育并捋順第三方非政府組織公共價值治理問責機制，通過定期對話、論壇建設、網絡互連等輿論平臺建設，維護各級政府的價值正義，提高各項工作的透明度。為此，具體對策如下：

4.1 以公共政策的精準投入優化公共價值環境

公共政策的“供需錯位”不但障礙社會公共價值的廣泛認同，還會折損公共價值創新績效，引發社會問題。為此，就要從社會政治經濟文化的政策供給端暴露出的問題出發，調整社會治理結構，改善政策供給側政治環境，以必要的政策資源投入強化糾偏機制，推進非政府組織的問責正義，實現公共價值治理的渠道創新，優化供給結構，提高公共政策對需求變化的適應性、靈活性和實效性。

4.2 以第三方聲譽組織影響力推進公共政策的代理監督機制

第三方問責主體社會化程度不高，聲譽影響力不足的主要原因，主要是話語范圍僅僅留在專業層面，缺少政府與社會制度化、規范化的輿論支持。沒有社會監管壓力，僅僅依賴上級行政規制，就會折損問責效果。

多樣化的治理環境，需要省級政府貫徹執行新的社會治理理念，通過政府內部改革對社會系統輸出一種常態的扶持對策。這需要政府以競爭機制推進非政府組織、社區和企業等社會力量網絡重構，在公共利益空間優化的同時，省級政府通過治理績效的公共約束強化第三方問責質量，推進第三方經辦、職業經辦人制度、第三方評估等技術手段，形成公共政策的代理監督機制，大力激發社會法治層面的追責活力，平衡社會群體和非政府組織的信仰、價值觀和生活方式，達到公共價值共識，增強我國省級經濟文化社會的長期穩定發展。在具體操作中，需要培育第三方問責組織的聲譽品牌，根據問責成效，對問責主體（可以是內部、外部）進行治理績效考核，提高懲罰力度，追加責任者補償成本，真正培育出第三方公正、公平的良序自律群體。

4.3 以公共價值倫理提高政府公共價值治理的信息透明度

省級政府主管部門結合本地區實際，按照公共價值的程序正義要求，盤活政策資源，樹立地方政府社會治理的風險意識，倡導公共行政精神，以公共價值倫理提高政府公共價值治理的透明度。省級政府的公共價值治理是由具體行使政府權力的基層干部履行職責來實現的，如何在最基層培育干部公共價值倫理？基層公務人員的職業化、專業化程度是問題的關鍵，通過加大教育培訓，提高公民權利意識，在公共價值治理的行為上，依托核心價值觀，以問責監管技術（網絡的技術優勢）為基礎建立行政責任終身制，只有如此，才能不斷提高政府公共價值治理的信息透明度。以本文調研結果來看，最基層的既不能讓村主任手中的權力淪為謀取私利產生“微腐敗”工具，也不能讓村支書失信于民放任于公共價值責任于不顧，不管是從技術標準上或程序上，都要建立歷史上最嚴格的問責追責體系，建立公共價值倫理約束環境。

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