農民工住房金融問題研究

文/李蒙初

農民工住房金融問題研究

文/李蒙初

一、緒論

在中國，農民工群體已然成為城市中不可或缺的部分，是城市發展的幕后功臣。然而，盡管新生代農民工大都傾向于在城市定居，但城市市場中持續走高的商品房價格、農民工較低的收入水平以及現行政策的不完善，都阻礙了他們在城市中實現“安居樂業”，他們的住房金融問題已經愈來愈被重視。

近階段，農民工人數總量依舊保持上升，平均收入水平也有所提高，但同時各地房價也在不斷上漲，而且各地的住房政策和福利很少會惠及這一群體，“住房難”成了他們心中的陰影。在當前形勢下，解決農民工住房金融問題刻不容緩。因為這一問題關乎供給側結構性改革、農民工市民化和城鎮化等多項重要政策的推行，是推進社會經濟進一步發展的當務之急。

國家統計局發布的報告顯示，2016年我國農民工總量為28171萬人，比上年增長424萬人，增長率為1.5%。近年來，我國農民工人數保持著穩定增長態勢。2016年農民工月均收入為3275元，雖較上一年依然有所上漲，但自2013年以來，農民工平均收入增速在逐年遞減。

二、農民工城市住房現狀及金融問題

（一）農民工城市住房現狀

1.農民工城市住房現狀分析。進城農民工是社會中的新興群體，為城市的各方面基礎建設作出了巨大的貢獻。現在，各行各業的發展都離不開這一群體，他們已然成為城市經濟與發展中的一股強大力量。然而，由農民工衍生出的各類問題也在日益凸顯，其中住房問題尤為突出，成為推進城鎮化和農民工市民化進程中的重要難點。

由于商品房價格不斷走高，絕大多數農民工在打工的城市中臨時租房或暫居單位的簡易宿舍，住房環境及條件較差，基本住房出現多方面問題，如住房面積狹小、住房設施簡陋、住房安全無法得到保障等。

國家統計局有關2016年進城農民工居住狀況的報告顯示：在進城農民工中，租房居住的農民工占62.4%，比上年下降2.4%，其中租賃私房的農民工占61%，比上年下降1.9%。購房的農民工占17.8%，比上年提高0.5%，其中購買商品房的農民工占16.5%，比上年提高0.8%。進城農民工人均住房面積為19.4平方米，與上年基本保持一致。由此可見，進城農民工居住條件總體雖有所改善，但仍不理想。

2.農民工經濟、住房數據指標分析。國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，農民工月均收入為3275元，比上年增長6.6%，增速較上年回落0.6%，近年來，農民工群體平均工資依舊持續上漲，但上漲趨勢減緩。

此外，在進城農民工中，租房居住占62.4%，其中租賃私房占61%，購房占17.8%，其中購買商品房占16.5%，單位或雇主提供住房占13.4%，以其他方式解決居住問題占6.4%，購買保障性住房和租賃公租房不足3%。可見，大部分農民工依舊靠租房、集體宿舍等方式解決住房問題，有相當一部分住房需求無法得到滿足。

通過對近幾年農村、城鎮居民人均居住消費支出的變化趨勢進行對比，不難發現未來農民工群體在城市中用于居住板塊的消費支出將繼續保持上漲的趨勢，并且短時間內不會改變。而同一時期內，農民工的收入水平雖有上升，但幅度不及居住消費支出的漲幅。從中可以得出，在其他條件沒有較大改變的情況下，農民工將來用于居住板塊的消費支出在總消費支出中的占比將不斷增加。換言之，農民工住房方面的負擔將愈來愈重。

（二）農民工城市住房遭遇的金融問題

1.住房資金不足。農民工在城市住房方面最顯著的問題是住房資金不充足，因為這一群體有著收入來源不穩定、收入水平較低、存款較少的特點。農民工群體可以用于住房方面的可支配收入只占其總收入的一小部分。所以，多數農民工在城市中會選擇租住各方面條件都較為落后的住房，或是暫居在用工單位的簡易宿舍。

同時，農民工群體大多數都未被城市的住房保障制度惠及，例如，公積金貸款方面規定，只有當借款人滿足有穩定就業、申請公積金貸款前必須連續六個月（含）以上正常繳存住房公積金這兩項條件，才可以申請住房公積金貸款，而農民工群體大多收入不穩定，很難做到在如此長時間內連續繳存公積金。因此，盡管公積金貸款政策的確是向農民工群體開放的，但大多數農民工仍然無法從中受惠。

2.信用狀況難以被證明。一方面，農民工群體大多缺乏個人信用記錄，商業銀行等金融機構也無力對每個申請人進行深入的信用調查，無法準確判斷他們的資信程度和負債狀況，很大程度上只能依靠申請人自己填寫的內容進行判斷，因此，會產生較為嚴重的信息不對稱問題，使金融機構難以對農民工放心放貸。

另一方面，許多農民工的雇主、用工企業無法為他們提供正式有效的收入證明，也為他們申請銀行貸款增加了難度。此外，一些農民工沒有繳納社會保險的記錄，無形中使他們形成了“還貸信譽低”的形象，進一步增加了其從金融機構獲取貸款的難度。

3.缺乏金融手段支持。當農民工群體懷著在城市中購房的愿望，希望向銀行申請貸款時，即使能通過首付關，也很難過貸款關。首先，農民工普遍收入較低，工作和收入不穩定，經濟實力較弱；其次，風險控制難度較大，大部分想要貸款的農民工缺乏抵押擔保物和擔保人，讓金融機構面臨的風險劇增。面對流動性大、貸款風險較高的這一群體，銀行必須要考慮到后續管理問題，所以在農民工購房貸款方面放貸相當謹慎，想要通過銀行商業貸款這一途徑進行購房的農民工會面臨較大困難。因此，金融機構只能選擇性忽視農民工這一市場，也就會產生“信貸配給”現象。

盡管國務院在發布的相關文件中提到，要給“兩權”加上抵押融資功能，維護農民土地權益，穩妥有序地開展“兩權”抵押貸款試點，但是銀行方面的很多從業人員對此反應都較為消極，因為農村土地和房產的所有權無法轉移，在農民工無法如約還貸的情況下，即使擁有他們抵押的土地和房產，金融機構也不能擅自進行交易。

四、健全農民工住房金融模式的若干建議

（一）政府應為農民工提供多元化的住房資金、融資支持

政府是農民工購房者的最有力支撐，發放購租房補貼給予他們住房資金支持、將他們納入住房公積金范疇使其也能享受公積金貸款、鼓勵其他金融機構提供契約型貸款等，都可以為農民工提供融資支持。

1.適當發放購房、租房補貼。現今，多省市已經出臺為農民工購房、租房提供補貼等優惠政策。河南省政府在《關于促進農民進城購房擴大住房消費的意見》中，鼓勵有條件的下級政府對進城購買首套商品住房的農民和外來人員，給予一定比例的購房補貼。江蘇泗陽則規定，將為進縣城購買普通商品住房的農民提供1萬元的安家補貼。

這些政策能夠切實加快農民工在城市購房定居的腳步。按照清華大學房地產研究所所長劉洪玉的估算，當前全國商品房的平均售價約6500元/平方米，保守估算購買一套90平方米的住房（包括稅費、裝修等費用），總共花費約近50萬。而按農民工家庭每年約5萬的收入水平，即使是30%的首付款，都需要3年的全部家庭收入。通過簡單的估算，可以看出農民工群體對于政府住房補貼的迫切渴望。

但同時，政府也要清晰地認識到，這種住房補貼政策只能作為臨時措施，因為政府所能給予農民工的經濟補貼畢竟有限，如果總量太大，會給政府財政帶來非常大的壓力，也不利于農民工住房金融的健康發展。

2.將農民工納入住房公積金制度范圍。《住房公積金管理條例》規定，住房公積金這一長期住房儲金制度只在城鎮范圍內實施，在農村不覆蓋住房公積金政策。但是，很少有在城市工作的外來農民工按時長期繳納住房公積金。根據國家統計局公布的數據，2014年農民工住房公積金參保率僅為5.5%。主要原因有二：一是一些城市的住房公積金政策還沒有惠及農民工群體；二是住房公積金制度的諸多不便讓部分農民工選擇了不繳納。

農民工群體對于住房公積金以及住房公積金貸款有很強烈的需要。以上海為例，2016年國家統計局向近六百名在上海工作的外來農民工開展了城市購房意愿專項調查。結果顯示，受訪外來農民工中有城市購房意愿的占38.1%，其中45.4%首選在上海購房。因此，政府將農民工群體納入住房公積金范疇，將能為他們提供強有力的資金支持，住房公積金貸款的開放能在一定程度上解決融資難的問題。

目前，社會各階層都已經清醒地認識到了這一問題，對于政府而言，將農民工納入住房公積金范疇既能給予農民工群體一定的住房保障，也能增強用人單位的競爭力。目前，許多城市政府都在積極探索具體的做法，例如福建省在《福建省住房和城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》中明確表示，要擴大住房公積金制度的覆蓋范圍，將符合條件的農民工和個體工商戶逐步納入住房公積金范籌。但是，具體需要滿足何種條件的農民工才能繳納住房公積金還沒有定論，說明距離將農民工群體真正納入住房公積金制度范圍尚有一段距離。

此外，在住房公積金覆蓋農民工群體前，需要先完善制度建設。現在各地住房公積金制度各不相同，其中也存在一些問題。例如：上海市2015年底規定，非上海戶籍的公民在離開上海時，不能將之前在上海繳納的住房公積金直接提現。雖然可以通過在外地購房、建立勞動關系等方式使用公積金，但對于流動性很強的外來農民工而言非常不便，一部分人員因此選擇放棄繳納公積金。所以，中央政府是否可以考慮建立全國統一的住房公積金轉移領取標準，將包括外來農民工在內的外來人口異地繳納公積金的便利性考量在內。

3.探索住房公積金投資渠道。政府不僅要將農民工納入住房公積金制度范圍內，還需要保證住房公積金存款的保值與增值。因為住房公積金的繳納是長期的，在相當長的一段時間內，隨著市場利率的波動，公積金存款有貶值的可能性，這不符合住房保障的初衷。

相關部門目前已經意識到這一問題，2015年底公布的《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》中明確指出，公積金管理中心可將公積金用于購買高信用等級固定收益產品，以及國債和大額存單等，以此實現公積金的保值增值。

就目前而言，我國住房公積金增值渠道依舊偏窄，對于投資渠道的探索尚處在初級階段。相對而言，全國社保基金在投資路徑上的成功探索是可以供住房公積金相關管理部門參考的典型案例。2015年，社保基金1.8萬億元資產的投資回報率高達15.14%，在并不穩定的市場環境下，其保持高收益的一大原因是運用了另類投資理念和另類工具，例如私募股權、風險投資和杠桿并購等。我國住房公積金管理部門可以考慮在確保存儲資金安全性的前提下，嘗試拓寬公積金投資渠道，為公民提供更多住房資金儲備。

（二）政府需加快完善農民工信用機制

針對我國農民工群體信用狀況難以被證明、金融機構與農民工間產生的信息不對稱等問題，政府應通過建立農民工信用檔案，設立專門面對農民工貸款的擔保、保險機構，減少商業銀行等金融機構的后顧之憂。

1.建立農民工信用檔案。目前，對于農民工群體的信用狀況尚沒有成文的記錄，導致提供金融資本貸款業務的金融機構由于承擔的風險較大而選擇少貸或不貸，這對于農民工住房金融的健康發展起到了反向作用。

中國銀監會發布的《關于改進農民工金融服務工作的通知》中提出，要“完善農民工金融服務信用檔案，對農民工及其家庭情況進行資信調查，建立農民工信用檔案，健全和完善農民工金融服務基礎”。各地政府應加快社會信用體系建設，給農民工群體打造良好的信用環境，為農民工住房金融的發展打好基礎。

中央政府和各級地方政府可以參考國外的成功經驗。例如，美國建立了非常嚴格的信用約束制度，有數百家信用調查機構為政府提供中低收入群體的信用報告。國內僅僅依靠政府和金融機構的力量，無法對每個有住房資金需求的農民工進行信用調查，可以借鑒其他國家解決這一問題的經驗，結合我國的具體國情制定相關政策。

2.設立保險、擔保機構。面對我國農民工信用記錄系統尚未成形、金融機構所負擔的風險過大這一問題，需要設立面向中低收入者的抵押貸款擔保機構，以承擔為他們的住房貸款提供擔保和保險的責任。例如，美國有聯邦住宅管理署為中低收入者提供低價保險，還有退伍軍人管理局為相關群體提供免費的抵押貸款擔保。這樣的制度能夠為金融機構分擔為農民工等中低收入者提供抵押貸款的風險，但現在我國缺少這類擔保機構。

政府在發展農民工住房金融模式方面扮演著十分重要的角色。在商業銀行等金融機構受到風險壓力制約時，確實應當由政府主動思考如何幫助他們解決相關問題，如設立專門的政策性擔保機構和保險公司等組織，為農民工住房貸款提供擔保和保險，分擔一部分金融機構承受的風險。

(三)政府和金融機構應進一步為農民工購房提供金融手段支持

針對農民工購房缺乏金融手段支持這一問題，政府和金融機構應共同努力。政府應加快進行農土抵押相關改革，金融機構也應在為農民工提供有針對性貸款之余，進一步履行自身的社會責任，為幫助農民工在城市中擁有自己的住房獻出一份力。

1.為農民工提供有針對性貸款產品。因為農民工自身的經濟水平、客觀條件等限制，農民工購房者與其他購房者有相當大的不同。因此，其對于貸款產品的要求也有所不同。而農民工對于住房貸款有著很大的需求和渴望，這些因素都說明為農民工提供具有針對性的貸款產品具有現實性的意義。

目前，這方面已取得了一定的成就。例如：中國農業銀行推出了“農民安心貸”產品，僅2016年1月就為5.4萬家庭發放了170億貸款；廣東、湖南等多地與當地農業銀行分行攜手推出“農民安家貸”產品，貸款期限長、貸款額度大、利率低。這些貸款產品都照顧到了農民工的經濟劣勢，緩解了他們的購房壓力。這是農業銀行全力配合政府加快房地產去庫存進度及支持更多農民進城購房的一大舉措，效果十分顯著。

從上文中的例子可以看出，如果更多金融機構能夠為農民工提供有優惠的、有針對性的貸款產品，將造福無數農民工，滿足他們的住房需求，幫助他們實現在城市中購房的夢想，對于去庫存也有著很大的推進作用。

2.加快進行農土抵押相關改革。農民工辦理住房貸款時，還受到其所擁有的房產抵押難問題的影響。因為原先農村宅基地使用權、耕地使用權受規定限制不可抵押，農民工很難辦理抵押貸款。而2016年3月出臺的農村“兩權”抵押貸款試點政策細則，很大程度上幫助農民工緩解了無法辦理抵押貸款的難題，有效地賦予了他們更多財產權利。但是這方面的改革還有很長的路要走。一方面，目前的試點工作尚處在初步進行的狀態，只有部分地區建立了農村土地產權交易平臺，全國的整體改革進程還比較緩慢。另一方面，農村“三塊地”（存在于農村地區的“農用地”、“農村集體經營性建設用地”和“宅基地”）的改革仍需加快進行，如果能真正落實農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度的改革試點，就能實現農地的市場化，為農民工在城市購房降低難度，然而目前這一改革進展緩慢。

盡管當前“兩權”抵押貸款試點工作已經開展，但一些金融機構的從業人員依舊對辦理農民工抵押貸款業務積極性不高。這不僅是因為受到政策的影響，而且當前農地和農房有著價值偏低、處置困難和經營風險大等問題。所以，金融機構不應純粹從自身利益出發，也應履行自身的社會責任，為解決農民工住房問題出一份力。

最后，政府應該加快修改完善相關的法律法規。只有盡快修改《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律法規，出臺配套措施，才能使農民工更便利地獲取住房抵押貸款，圓他們安居樂業的夢想。

（作者單位：華東師范大學經濟與管理學部工商管理學院）