基于隴南市現狀對政府性基金收支效應分析

張玲玲

【摘要】本文通過對近年來隴南市政府性基金收支情況的分析，討論政府性基金對地方財政收支及經濟發展的影響，分析政府性基金收支管理中存在的問題，并提出相關對策建議。

【關鍵詞】政府性基金 收支效應 分析

十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。政府性基金作為財政收入的重要組成部分，是依照法律、法規并經有關部門批準設立，憑借行政權力或政府信譽，向單位和個人征收的具有專項用途的資金，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。本文通過對近年來隴南市政府性基金收支的基本情況及其實施效應的調查，分析當前政府性基金收支管理中存在的問題，并提出相應的改進建議。

一、2015～2017年隴南市政府性基金收支基本情況

2015年至2017年隴南市政府性基金收支占財政收支比重逐年提高。在隴南市稅源匱乏的背景下，政府性基金收入進一步增加了地方財政收入的規模，促進了地方財政收入的穩性增加，成為縣級財政收入增長的重要支撐力量。

二、政府性基金對地方財政收支及經濟發展的效應分析

（一）完善城市基礎設施，推動地方經濟建設

政府性基金收支的快速增長對推動地方經濟建設起到了主動作用。政府性基金作為地方財政參與經濟運作分配的一種形式，推動了地方各項民生事業的穩步發展。如育林基金、土地出讓金、地方水利建設基金和殘疾人就業保障金等，均體現了政府性基金在促進地方經濟建設和社會事業發展方面所發揮的補益作用，尤其是在地方公共設施的建設、基礎設施相關建設等方面發揮了支撐作用。具體體現在：一是支持旅游經濟發展。加大旅游基礎設施和配套服務功能建設力度，全力支持隴南市旅游景點申請和國家4A級風景區工作。籌集資金重點用于宕昌官鵝溝、康縣陽壩、兩當兵變紀念館等項目投入。二是支持交通路網建設。加大對重點交通基礎設施項目的支持力度。多渠道籌集資金用于蘭渝鐵路建設，省道302線改造工程。三是支持城市設施建設。籌集資金用于城市污水管網建設，建設污水處理廠項目，垃圾無害化處理建設。籌措資金投入城市建設，主要用于東江新區、姚寨溝、南山公園等項目改造，城區道路、綠化及橋梁建設，城市夜景工程，行政服務中心等建設。

（二）土地出讓收支迅速增加，對財政收支影響日益擴大

隴南市地方政府性基金收支的持續性增長得益于近年來土地出讓金的加速增長。近年來，土地出讓收入逐年提高，成為非稅收入來源的一個重要渠道。2015年～2017年，隴南市土地出讓收支已成為提升地方經濟增長的重要力量，在地方政府財政收支結構中發揮著主要影響，且這一影響有加大趨勢。

隴南市土地出讓收支的快速增長得益于：一是從2007年1月1日起實施的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》要求國有土地使用權出讓收入必須全部足額繳入當地地方財政國庫，改變了新辦法實施前國有土地使用權出讓金收入剔除土地開發成本后再將結余資金繳入國庫的規定，要求土地開發成本必須由國土資源管理部門編制工程預算，經本級或上級財政審核后才能進行土地開發成本的撥付。該項政策的實施，極大地促進了土地出讓收支的快速增長。二是城鎮化建設的快速推進和房地產行業的蓬勃發展，使地方政府加快了國有土地出讓步伐，這也是國有土地出讓收支快速增長的另一個重要因素。

（三）加大民生投入，促進社會事業發展

一是加大“三農”投入。重點投入農業產業化發展，主要用于花椒、木耳、茶葉等特色產業的發展。通過積極爭取和整合支農資金，重點用于農業綜合開發土地整理、省級商品糧中低產田改造、小型農田水利設施建設；大力支持社會主義新農村建設，保障了新農村建設工作順利開展。二是完善就業和社會保障制度。通過投入就業補助資金，培訓城鄉就業和再就業人員，實現轉移就業。三是落實各項醫療惠民政策。基本形成職工醫療保險、新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險為主的全民醫療保障體系，有效解決了城鄉居民“看病難”問題。四是全面落實對農民的各項補貼政策，兌現農民種糧補貼、移民后扶直補資金，保障了弱勢群體的利益，為政府贏得信譽。

三、政府性基金收支管理中存在的問題

（一）多頭征管主體，監管職能弱化

由于收入管理項目機構過于分散，目前形成了征收部門多，管理職責分散的格局，加大了征收成本，降低了管理效率。現行《政府性基金預算管理辦法》規定財政部門作為政府性基金的監管部門，但一直以來由于缺乏統一有效的監管措施和手段，難以對政府性基金的收繳、入庫、流向及真實使用情況實施有效的監控，弱化了了政府性基金收入的調控職能。

（二）支出未嚴格按規定執行，支出投向不夠合理

《政府性基金預算管理辦法》規定基金的支出本著“先收后支”的原則辦理。財政部門辦理各項基金支出的撥付，應根據核定的支出預算及基金收入入庫的進度辦理，并應保證用款單位的用款需要。部門和單位使用基金時，應嚴格按資金渠道，在規定的開支范圍與開支標準內使用，不得與單位其他資金和正常經費混淆，也不得擅自改變支出用途。但在實際工作中，政府性基金的支出時常不符合相關規定。如按照規定，隴南市土地出讓金用于農業土地開發的比例不得低于土地出讓平均收益的15%，但土地出讓金支出用于土地開發和城市建設的比重過高，超過90%，而對農業土地開發的投入比例偏低。

（三）監督機制不健全，部分單位征收行為不規范

一方面對地方政府性基金收繳及支出的監督制度不完備，還未建立科學、有效的政府性基金監督機制，使財政及審計部門受機構、人員等因素的約束，監督領域和效力不夠，缺少對政府性基金的監督，使部分單位征繳過程不標準，政府性基金收入不能及時上繳國庫，個別單位仍然存在坐收坐支和使用票據不規范的現象。另一方面延緩政府性基金收入入庫，由于對財政預算外專戶監管缺位，政府性基金收入并沒有及時全額上繳國庫，而是把它作為調節地方財政收入完成情況的“蓄水池”或“調節器”，人為調節入庫進度。

四、完善政府性基金收支管理的對策與建議

（一）嚴格執行“收支兩條線”制度，嚴禁超范圍使用

一是要按照收入、支出分開核算的要求，把地方政府性基金納入國庫集中支付體系。二是繼續完備賬戶管理，加大清理和規范預算單位的賬戶管理，確保各類基金收入及時足繳財政專戶及國庫，嚴防轉截地方政府性基金，杜絕“小金庫”和“賬外賬”等違法問題的存在。三是堅決執行收入支出脫鉤。要解決政府性基金收入管理中存在的根本問題，其主要是進一步深化“收支兩條線”的管理機制，實行收入支出脫鉤。即：征繳部門收取的基金收入全額上繳財政，列為地方財政預算收入；取消征收部門按比例返還，不再實施收入支出掛鉤；單位履行職能所需支出通過部門預算由財政部門統一編制預算；割斷征收部門組織收繳與本身利益的關連，從制度上徹底解決地方政府性基金收入支出監管中存在的主要問題。

（二）降低政府性基金占財政收入的比重，促進稅收收入的增長

應大力推動產業結構調整，引導和支持重點稅源企業加快生長，確保重點稅源穩步增長，脫離地方預算收入支出執行對政府性基金的倚賴，逐漸降低地方政府性基金結構比重，減弱企事業單位及中小商戶的經濟負擔，建立協調的地方經濟發展環境。