化解城市環境風險亟需有法必依、執法從嚴

摘要：風險是現代性的產物，當代社會中的環境風險更是與人類現有的生產、生活方式息息相關。城市環境風險的負外部性效應的影響往往會超越時間與空間的限制，不僅會影響與之直接關聯的當時當地的他者，而且還會影響到在空間上與之相距甚遠的他者，甚至在時間上會影響下一代人甚至數代人。環境風險問題，已經成為我國趕超型現代化中的短板，也已經成為進入發展型階段人民群眾需求的難點與痛點。城市環境風險具有五個方面的特征：客觀性、普遍性、不確定、可認知性，以及時間與空間屬性。作為個體幾乎無法對抗系統風險，但通過對系統運作制度環境的改良與優化，卻能夠在相當程度上降低系統風險。以制度化、系統化的方式，降低城市環境風險，最關鍵的就是全面落實環境保護的各項法律法規，切實做到“有法必依”、“執法必嚴”。

一、為什么要提環境保護？

環境，是外在于人們日常生活與生產活動的世界，由生物無機體和有機體構成。外部環境與人類活動息息相關：一方面，外部環境在為人類活動創造條件的同時，也在相當程度上限制了人類活動的邊界。在早期人類文明中，大河流域往往會成為各大文明的源頭，這是因為河流為人類活動提供了充足的水源、豐腴的土地、富饒的資源、便捷的交通等，但同時大河也限定了人類活動的空間與時間邊界，如要在合理的時間與地點安排人類的生產與生活活動。另一方面，人類活動反過來又會對環境造成巨大影響，甚至會改變環境的既有形態，特別是進入當地社會。隨著各類工程技術條件的精進，傳統的基于自然地理條件的障礙已經無法限制人類行動的步伐，如路橋技術的發展，讓高山大川所形成的天然障礙，基本上不復存在：遇到河流搭起橋梁，甚至遇到海洋也不再話下，像即將通車的港珠澳跨海大橋，標志著人類對海洋的征服進入了一個新階段；遇到大山就以隧道來打通鏈接，甚至綿綿不絕的崇山峻嶺，也無法阻止人類在空間上的互聯互通。對于當代人類來說，自然環境所造成的障礙，充其量增加了克服障礙的經濟成本而已。隨著科學技術進步與經濟能力增強，在克服障礙的技術條件不斷成熟的同時，克服障礙所要付出的經濟成本也逐漸進入了可接受區間。

可以毫不夸張地說，人類對外部環境的反作用、能力不斷提升，影響不斷擴大，在相當程度上已經對自然生態的外部環境發生了翻天覆地的改造。當然，作為一種有目的的活動，人類改造外部環境的總體目的，就是為了更好地利用自然，增進人類福祉。從今日人類社會在物質文明上所取得的成就看，無疑，這一目的已經在相當程度上得到了實現。然而，事物總是一體兩面的。在改造外部環境獲得巨大成功的同時，人類社會也付出了巨大代價。這一代價不僅僅是經濟成本，更多的是社會成本。在市場邏輯的推動下，利益是人類活動，特別是商業活動的直接目的。在這一目的的驅動下，利益成為行動的目標，由此帶來的問題則是，人們在評估、決策行動時，考慮的首要價值是利益，特別是自我利益。只要不受法律法規的制裁，為了實現利益目標，其他人類價值都是可以犧牲的。經濟學上有一個專門的概念來形容這一現象，即“外部性”。何謂“外部性”？它指的是“一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況”，換言之，行動主體在從事經濟活動時，其成本與后果不完全由該行為人承擔。“外部性”可以分為正外部性（positive externality）和負外部性（negative externality）。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負外部性的人卻沒有為此承擔成本。通常來說，負外部性問題，是人們關注的重點，畢竟，讓不相干的人來承擔特定行為體行動的負面后果顯然有失公允。

隨著人類活動規模的不斷擴大、活動空間的不斷拓展，社會行為體在逐利過程中所帶來的負外部性效應，也越來越大，越來越嚴重。更為嚴峻的是，這一負外部性效應的影響往往會超越時間與空間的限制，不僅會影響與之直接關聯的當時當地的他者，而且還會影響到在空間上與之相距甚遠的他者，甚至在時間上會影響下一代人甚至數代人。如，采掘、冶金、化工、水泥、造紙、核工業等行業，其造成的環境污染，即使不是永久性的，也是極難修復的。例如近鄰日本，數年前發生的福島核事故就是個典型的例子，至今依然沒有徹底的解決辦法，成為日本甚至周邊國家揮之不去的陰影。身邊的例子就更多了：無論是每年都會發生的化工企業爆炸事件，還是把工業廢水直排進河流或者深層地下，都屢見報端。近年來，PM2.5霧霾現象更是屢屢刷屏，能讓人們呼吸的新鮮空氣，已經成為奢侈品。

負外部性的惡果也正在顯現。不僅讓我們的生存環境遭到了嚴重破壞，宜居性變得越來越差，而且也嚴重影響了人類的身體健康。如，癌癥發病率的高企，就有水源污染、空氣污染、土壤污染的“貢獻”。特別明顯的事實，就是“癌癥村”的出現。一個村莊出現大規模的癌癥患者，這是無法用基因突變、意外事件等原因來解釋，惟一合理的解釋只能來自于其所處環境的變化。事實上，這一判斷也并非空穴來風。在媒體所公開出來的“癌癥村”現象中，幾乎都會有污染企業在當地排污的身影。[1]

自改革開放以來，經過了近40年的“趕超式現代化”，在經濟社會發展上，中國取得了巨大成就，也贏得了世界性的贊譽，成為全球經濟中的“中國奇跡”。特別是，根據2016年的統計數據，中國人均GDP已經超過了8 500美元，即將跨入“上中等國家”行列。讓一個近14億人口的大國擺脫貧困，走向集體性的繁榮與豐裕，確實是一個史無前例的偉大成就。這一成就的取得，也標志著中國社會發展進入了一個新的階段，即由“溫飽型”向“全面小康型”的跨越。根據黨中央、國務院的總體部署，在2020年我國現代化建設的一個階段性目標就是要“建成全面小康社會”。從國定主要指標的實現情況來看，包括北京、上海、天津、廣東、浙江、江蘇和山東等省市，已經率先總體性地實現了“建成全面小康”社會的目標。

進入“全面小康社會”意義重大。最核心的變化就是國人的生活邏輯從“生存型”向“發展型”的變化。按照馬斯洛的需求層次理論，“生存”是人類的最基本需要，為了“生存”，行為體可以忍受其他方面的惡劣條件。在生存優先策略下，發展經濟是時代的最強音，因為只有實現經濟的快速發展，才能從根本上解決“生存”問題。在相當程度上，也正是“生存”沖動，才讓在“趕超型現代化”階段的國人，允許并縱容了“先發展后治理”的現代化模式。然而，中國現代化建設由量的積累進化到質的飛躍時，“發展”已經取代“生存”，成為當代人關切的優先事項。發展，就意味著除了要繼續滿足生存需求外，還要滿足行為體的多樣化需求：不僅要有物質上的豐裕，而且要有精神上的愉悅，即使物質上的豐裕，也不是過去那種粗放式、功能性的物質豐裕，而是要代之以集約型、審美性的物質豐裕。顯然，當發展成為“全面小康社會”的主基調時，那些與發展理念相悖、違反發展的模式，就已經走到了盡頭。從現實情況看，當前影響發展的最大因素就是生態環境問題。這不僅是我國趕超型現代化中的短板，而且也是進入發展型階段人民群眾需求的難點與痛點。

如何滿足進入發展型階段人民群眾的新需求，如何讓我國趕超型現代化事業更有質量、更有效益，已經是擺在國家議事日程上的當務之急。“民之所求，政之所為”。人民群眾的新期待，就是黨和國家的新行動。2012年底的黨的十八大報告就明確提出：“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”這一報告拓展了我國現代化建設的新內涵，把我國現代化建設事業從黨的十六大的“三位一體”（經濟建設、政治建設、文化建設）、十七大的“四位一體”（經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設），提高到了“五位一體”（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設）。生態文明，作為現代化建設中的一個基本維度，成為判斷我國現代化事業的一個基本標準，也標志著我國現代化建設進入了一個新階段。

二、為什么要提城市環境保護？

當我國趕超型現代化事業，由生存型進入發展型的同時，與工業化并行、推動我國現代化事業邁上新臺階的另一大動力——城市化也進入了新階段。中國社會科學院的報告顯示，2011年在我國城鎮化事業上是一個具有重大意義的關鍵性時間節點。正是在這一年，我國城鎮人口達到了6.91億，而城鎮化率則達到了51.27%。這是數千年來，我國城鎮人口首次超過農村人口，它標志著我國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。城市時代的到來，意味著城市成為我國人口的主流集聚地，而城市文明及其衍生下的城市生活方式，將成為下一階段我國社會生活的支配性、主導性方向。[2]

城市是人類文明的搖籃，也是人類進步的策源地。“城市的空氣讓人們感到自由”。的確，相對于鄉村，城市的社會環境更加寬容，提供的選擇更加多元，個體發展的可能性更大。這是城市的魅力所在，也是城市精髓所在。在工業化與城市化的洪流中，我國的城市化也取得了前所未有的成就：從縱向看，不僅城市的空間物理形態變得更大更新，而且在現代化的通勤體系下，城市也由地域孤島逐漸連成線、長成片，城市群、城市圈已經成為我國城市發展的主流形態；從橫向看，隨著人口的大規模集聚與城市經濟的快速壯大，包括北上廣深在內的中國大陸城市，也相繼躋身全球一線城市行列，成為推動區域經濟甚至全球經濟發展的動力源。[3]

為了美好的生活，人們來到了城市。這是我國城市化的原動力，也是真實寫照。劉易斯用“推拉理論”從學理上向人們闡釋了趕超型現代化國家中城市化的動力機制，也在相當程度上闡釋了當代我國城市化中一道獨特景觀——“農民工”經濟機理。進入城市，改變了個體的命運。那些走進城市藍海的弄潮兒們，徹底改寫了“面朝黃土背朝天”的歷史宿命，擺脫了家族再生產的階層禁錮。同樣，城市也在弄潮兒們的勃勃生機中煥發了新生，贏得了前所未有的時代發展機遇。

的確，城市給人們帶來了希望，改變了人們的命運，但是，正如我們前面所說，我國的現代化事業已經進入了新階段，城市文明也進入了一個新時代。然而，受城市復雜性增強、舊有發展模式的慣性，以及中產階級的崛起等因素的影響，與我國經濟發展進入轉型換擋一樣，城市發展也進入了轉型換擋階段。在這一換擋期，城市面臨的主要挑戰集中體現在新需求與舊模式、新理念與舊路徑的矛盾上。[4]

一方面，中產階級的興起對城市提出了新的更高要求。能力的提升，總會助長欲望的提高。充滿中產階級氣息的城市，不僅希望有更多的機遇，更好的平臺，而且還希望有更好的、更宜居的環境。總體上進入中產階級的城市社會，與改革開放前期底層作為主導的城市社會不同的地方在于，他們不僅有向往更好生活的欲望，而且有向往更好生活的能力。當所在城市或地區，無法滿足他們的愿望時，擁有市場自由選擇能力的他們，往往會用腳投票：條件稍微差些的中產階級，可以選擇到其他城市去，如，全國青年精英人口向北上廣深的流動；而條件稍好些的，直接跳出國內城市范圍，選擇出國去，如近年來持續涌動的移民潮。流動，是城市活力的根源，然而，人口的流出，特別是精英人口的流出，卻是城市不可承受之痛。導致具有市場能力的城市精英流出的原因，盡管很多，但是其中相當重要的一點，就是所在城市無法提供與之需求相匹配的環境。

另一方面，受舊有發展模式慣性，以及城市復雜性自身不斷提高的影響，城市自我更新與自我完善的速度，往往沒有跟上或及時捕捉到潤物潛無聲的時代需求變化。我們知道，“路徑依賴”或“路徑慣性”，始終是一個現實問題。既有的路徑，是熟悉、可靠的、低風險的。選擇過去的路徑，重復過去的故事，只要外部環境不發生重大變化，幾乎是最佳路徑。而新的路徑，盡管前景誘人，但由于無人走過，誰也不知道在通往誘人前景的道路上，會有什么意外發生。大多數人都屬于“厭惡風險”的人，對不確定性持有本能的恐慌。這也正是當前城市發展的困境所在。以工業化推動城市化的模式，盡管有種種問題，但很難有城市能夠抵制住這一路徑依賴：不僅僅是尋找新路困難重重，而且新路的不確定性風險更是如幽靈般縈繞在人們的心頭。顯然，新路之困難，讓舊路理所當然地成為大多數城市發展的必然選擇。然而，舊有的城市化之路，已有太多的弊端與新的城市格局發生沖突。其中，最大的弊端同樣是城市環境問題。

在工業化推動的城市化道路中，工業化生產本身所潛在的生態風險，幾乎也就是城市生態風險。以南京為例，新中國成立后，化工立市的南京，建立起了一大批化工企業。毋庸置疑，化工企業，特別是以央企為龍頭的化工企業，在創造就業、提供稅收等方面為南京作出了巨大貢獻，但是，化工企業潛在發生的生態環境風險也如影隨形、揮之不去。近年來，幾乎每年南京都要發生數起化工泄露或爆炸事件，這也幾乎成為市民們最大的恐懼源，甚至演化為環境群體性事件。[5]雖然當地政府在城區推動“退二進三”、“化工進園”，但是，直到現在，化工行業依然是城市的支柱行業之一。當然，除了工業污染外，生活污染也是困擾城市品質與形象的一個巨大難題。特別是在早期的城市建設中，受制于工程技術條件和經濟能力，基本上所有的城市，都沒有搞雨污分流工程，只能以直排的形式，把生活污染注入河流中。

除了工業化帶來的生態風險外，城市復雜性提升所帶來的風險同樣不容小覷。現代城市早就超越了簡單城市化階段，進入了復雜城市化階段。在這一階段，城市的良性運行，需要各大結構體功能的正常發揮，而高度復雜性的城市構件，又意味著城市的脆弱性。例如，水是城市的生命，一旦城市供水出現問題，那么城市就會陷入恐慌。而供水出現問題，已經不是紙上談兵，而是現實挑戰，近年來，無錫、蘭州等地就相繼發生過水源污染引發的城市恐慌危機。

三、城市環境風險有什么樣的特點？

風險是現代性的產物，當代社會中的環境風險更是與人類現有的生產、生活方式息息相關。伴隨著工業化與城市化的狂飆猛進，風險也隨之成為我國現代化事業中的一個固有因素。較之于傳統社會中出現的包括自然災害、瘟疫、戰爭之類的風險來說，現代社會中的風險，既是一個事實問題，也是一個認識問題。作為事實問題的風險，指的是風險具有自己的時間屬性與空間屬性，是客觀的、普遍的存在。作為一個認識問題的風險，指的是風險本身并非是雜亂無章、無跡可尋的，而是有著內在的機理與發生規律。如果人們掌握了科學的方法，了解了風險的發生發展的規律，那么就可以最大限度地趨利避害，讓風險處于可控范圍之內。

我們說，正是因為風險具有可認知性，才使得研究風險變得有可能、有意義。城市環境風險，作為工業化與城市化的必然產物，其本身也是有著內在的演變規律的。從認識論的角度看，研究一個事物，莫過于首先要弄清其關鍵性的外部特征。我們認為，城市環境風險，作為風險的一種類型，其既具有風險的一般特征，又有作為城市風險的特殊特性。大致來說，城市環境風險的特征有：

一是城市環境風險的客觀性。風險是一種不以人的意志為轉移，獨立于人的意識之外的客觀存在。城市社會是一個復雜構件間高度互賴的有機體。互賴，天生就是一種風險。在高度異質化的結構體中，只要有一個構件出現了問題，其他構件的正常運轉就會受到影響。此外，組成結構體的構件，本身就會制造風險。如，經濟要素，始終是結構體存在的前提，為結構體提供生存所必須的資源與能量，但是，經濟要素在滿足結構體要求的同時，也會威脅結構體。以汽車為例，其在現代城市通勤中的作用越來越大，但是由之帶來的廢氣、噪音、擁堵、亂停亂放、交通事故等也變得不可避免。

二是城市環境風險的普遍性。風險的早期形態是危險。自人類社會出現后，就不得不面臨著自然災害、疾病、傷殘、死亡、戰爭等事件的威脅。隨著人類改造自然、征服自然的能力與欲望不斷膨脹，對人類的威脅，從自然性、原生性危險，演變到社會性、次生性風險。無論是新型疾病、意外傷害對人類的威脅，還是技術手段的進步，都會給人類帶來新的不確定性。如，抗生素的使用，在解決了人類舊問題的同時，又滋生了新病毒；基因編輯技術在讓人類看到了走出痛苦、改寫生命自然規律的同時，又增加了基因變異、“人類非人”的風險；高樓大廈在解決城市人口大規模集聚問題的同時，又增加了火災等突發事故營救的困難；性觀念的解放，在帶給人們體驗自由的同時，也導致了艾滋病像瘟疫一樣擴散。可以說，在當代社會，風險無處不在，無時不有。

三是城市環境風險的不確定性。風險已經成為城市環境中的固有因素，但難題在于，這種風險又是不確定的。人們無法確定風險是否會發生，什么時候發生，在什么地方發生，發生后產生的后果又是如何？如，交通事故是城市頑疾。人們非常清楚，交通事故肯定會發生，但是在什么時間什么地點以什么樣的方式降臨，卻一無所知。即使你是一個理性正常人，最大限度地遵守交通規則，但是你卻無法確定你即將面對或遭遇的是什么樣的人。萬一這個人是個酒駕或者毒駕，個人再多的小心也無法避免風險。

四是城市環境風險的可認知性。我們說，作為個別事件的風險，幾乎是沒有辦法徹底杜絕的，但是作為一個系統性的風險，卻是可以識別與預測的。人們可以在大數據的基礎上，利用概率論和數理統計的方法，測算出特定領域風險事故發生的概率、類型、分布及其損失程度。這既是包括財險與壽險在內的保險公司正在做的事情，也是城市公共管理部門試圖發現的問題。通過對特定領域風險發生規律的歸納與總結，地方政府可以采取有針對性的措施，降低風險發生的系統概率，如強化交通規則的遵守、嚴查酒駕與毒駕，會在相當程度上降低交通事故風險的發生概率。

五是城市環境風險具有特定的時間與空間屬性。我們說，城市是一個特殊的空間場域。在這里，人口、資源、物流、信息流等高度集聚，快速流轉，具有明顯區別于鄉村的特征。同時，當下的城市，也具有鮮明的時間屬性。這是當代的城市，而不是中世紀的封建城市。無論是空間屬性，還是時間屬性，它們共同賦予了城市環境風險具有現代性的屬性，是城市現代化的一個衍生物。

四、走出城市環境風險困境的道路何在？

如前所述，城市環境風險是現代性的產兒，是一種系統性的風險，是現代城市人幾乎無可逃避的時代宿命。值得欣慰的是，盡管作為個體幾乎無法對抗系統風險，但通過對系統運作制度環境的改良與優化，卻能夠在相當程度上降低系統風險，畢竟人類認知水平的不斷提高、技術手段的不斷發展，都為降低風險營造了必要條件。

以制度化、系統化的方式，降低城市環境風險，也是從地方政府到中央政府正在努力的方向與正在嘗試的事情。為了解決“建成全面小康社會”后人民群眾對更高生產、生活環境的新期待，在黨的十八大后，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂了新版《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》），從監督管理、保護和改善環境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與，以及法律責任等多個層面為保護環境、化解環境風險提供國家層面的制度保障，不僅展示了保護環境的堅定決心，也為保護環境提供了有力手段，被稱之為“史上最嚴”的環境保護法。

繼新《環保法》后，各地方政府也紛紛采取行動，制定地方版的環境保護條例，如2015年廣東省通過了《廣東省環境保護條例》、2016年7月上海市通過了《上海市環境保護條例》、2016年底山西省通過了《山西省環境保護條例》等。可以說，無論是國家層面的新《環保法》，還是地方政府跟進修改后的《環境保護條例》，都為降低環境風險、保護生態環境提供了制度化、系統化的法治基礎。

環境保護，功在當代、利在千秋。進入了新常態發展邏輯下的經濟社會新格局，也為城市環境保護提供了必要的物質前提。盡管我們依然繼續在趕超型現代化的道路上前行，繼續在推動中華民族偉大復興的道路上砥礪，但是改革開放40年的積累的成果，卻也讓我們可以放慢些追趕的步伐，讓前行道路更加穩健，發展的前景更有質量。特別是，無論是國家層面還是地方政府層面，GDP是優先目標，但是已經不再是唯一目標。“五位一體”現代化內涵的新發展，意味著生態文明、環境保護已經上升為國家戰略，也是國家使命。

城市，作為現代文明的集聚地與策源地，對自身的環境要求尤為敏感。保護城市環境，化解城市環境風險，既有國家戰略背書，又有法律制度保障，可以說，面臨前所未有的機遇。現在的關鍵就是，職能部門和地方政府能否抓住這一機遇，順應新常態下的發展新趨勢，滿足人民群眾的新期待，營造出更好的城市環境。萬事俱備，只欠東風，要以史為鑒。當下的我們之所以背上如此沉重的環境欠債，關鍵癥結就在于，在趕超型現代化戰略的壓力下，環境保護總是讓位于經濟發展，導致《環保法》及其職能部門的空轉。事實上，早在1989年，我國就已經制定出了《環境保護法》，各地方政府也都有配套的條例，但是，最終的命運卻是在實踐中的“有法不依”、“執法不嚴”。當下，要想走出環境保護的困境，開辟環境保護的新格局，最關鍵的就是全面落實環境保護的各項法律法規，切實做到“有法必依”、“執法必嚴”，通過制度化、法治化的手段，降低城市環境中的系統性風險，讓人民群眾在現代化建設中更有獲得感、幸福感與歸屬感。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒