政府轉型視角下上海工業園區的更新轉型

潘斌

摘要：中國地方政府在城市建設過程中扮演著重要角色，而目前我國的政府面臨著向服務型政府轉型的挑戰。為了適應新的歷史時期城市轉型的需求，上海工業園區面臨著功能、產業轉型和空間更新的需求。探討在服務型政府的架構下，地方政府如何通過提供制度性和經濟性公共服務，實現工業園區的更新轉型。具體來講，上海地方政府圍繞發展“服務經濟”的戰略目標，出臺了針對性的產業轉型升級支持政策，為工業園區的更新轉型提供制度性公共服務。另外，通過市政府和區縣政府的組織，對存量工業用地進行再開發，為工業園區的更新轉型提供經濟性公共服務。研究表明，以提供公共服務為核心的服務型政府能夠為工業園區的更新轉型提供更為合理和有效的手段。

在中國，城市的發展和建設過程離不開地方政府的推動，這與具有中國特色的地方政府主導型市場經濟是相關的。但是，另一方面，地方政府主導城市建設的弊端也日益凸顯，不僅扭曲了正常的市場機制，而且還沖擊了政府的公共服務本職，使得城市無序蔓延。因此，1990年代末期開始，我國提出了政府職能轉型的口號。政府轉型并不是抹殺地方政府推動城市經濟發展的積極意義。相反，在現有的體制架構下，地方政府在很長一段時間內都是城市經濟建設的實際執行者。但是，地方政府如何做好服務型政府呢？本文主要是探討在服務型政府的架構下，地方政府如何通過提供制度性公共服務和經濟性公共服務，巧妙地發揮政策工具的市場杠桿效應，實現上海工業園區的更新轉型。

一、政府轉型視角的界定

世界銀行曾經強調過市場經濟發展過程中政府導向的重要性：“一個國家需要市場經濟，同時也需要有能力的政府培育市場……特別是在后進發展中國家”。[1]我國地方政府一直在市場經濟發展過程中扮演著主導作用，30多年來的改革開放過程中“政府主導型”的經濟快速發展模式的成功，說明政府干預是有效率的。但是，另一方面地方政府一直作為推動經濟發展的主體，長期純粹地追求GDP增長，過度投資拉動經濟，扭曲了市場機制的基礎性作用。而且，我國的“強政府”的背后是“小社會”，因此政府干預也出現了低效率。只有在政府不斷完善社會公共利益前提下的強政府，即“強政府，大社會”，才能更好地推動經濟發展。我國的政府轉型面臨著前所未有的挑戰。

1990年代末期開始，政府轉型研究成為我國學術界的熱點問題，越來越多的學者開始對政府轉型進行研究。這些學者的觀點可歸納為：在經濟發展過程中，市場秩序的建立和完善離不開政府。但是，政府和市場的關系應該理順。當市場能夠發揮作用并取得優勢時，首先應該由市場去完成；當市場失靈時，政府對市場的監管將非常重要。因此，政府轉型主要是指政府退出直接參與生產領域，從“生產型政府”、“經濟建設型政府”、“經營型政府”、“管理型政府”等向“服務型政府”轉變。但是，政府轉型和城市發展目標如何兼容？換而言之，地方政府在轉為服務型政府之后，是否還有足夠的政策工具繼續引導城市發展建設？答案是政府轉型和城市發展目標可以兼容。轉為服務型政府之后，地方政府從競爭性領域退出，不再大規模從事生產性投資。但是，地方政府可以通過提供公共服務，以公共服務和政策工具引導市場機制發揮作用。

本文借鑒遲福林和方栓喜（2011年）的論點，將政府轉型歸納為制度性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務的三大核心職能轉變。制度性公共服務是指政府要完善公共服務制度和公共財政制度，制定區域性產業結構調整方向、產業戰略選擇、產業轉移升級等政策。經濟性公共服務是指政府要從微觀經濟建設中脫身，提供產業轉移升級的載體和經濟服務組織，推動產業經濟結構調整。社會性公共服務是指政府要關注民生，提供公共衛生和基本醫療、基本養老保障、公共就業服務、義務教育和職業教育、基本住房保障等社會性公共服務，為經濟結構轉型升級創造良好的社會政策環境。[2]本文只涉及地方政府在城市發展建設中的作用，因此只討論地方政府的制度性公共服務與經濟性公共服務的角色扮演。

二、上海工業園區的更新轉型趨勢

上海城市的發展從一開始就納入到了全球化的新形勢中，作為最早將世界城市作為發展目標和定位的中國大城市之一，全球化對上海的經濟發展影響深遠，外國直接投資和國際貿易的增長，以及跨國公司國際生產網絡的擴張，有力地推動了上海的城市轉型。上海的城市功能正從單一的工業生產功能轉化為多功能（經濟、金融、貿易、航運）中心，城市的經濟和產業也開始由工業型經濟向服務業型經濟轉變，生產性服務業正逐步從制造業中快速分離出來，并與制造業呈現融合發展趨勢。一方面，為了適應新的歷史時期上海城市的功能轉型和產業轉型的需求，上海城市的工業布局需要進行新的調整，中心城區需要騰出更多的空間來發展現代服務業，而曾經占據中心城區的舊工業園區就面臨著產業結構調整轉型與空間結構的更新演變。另一方面，在空間資源日益緊張的新形勢下，上海部分基礎條件較好的工業園區在經歷了早期創業和快速增長階段之后普遍進入調整轉型時期，尤其是國家級、市級工業開發區經過20年的發展，普遍面臨著產業升級和二次開發的需求，例如張江高科技園區、金橋開發區，工業用地更新調整的需求最為強烈和典型。

工業園區的更新轉型，可以說已經成為近年來上海推進城市更新、促進城市復興的主要途徑，尤其是隨著大量工業企業向中心城外遷移，中心城區出現大量工業閑置劃撥土地，其更新轉型趨勢明顯。隨著城市內部舊工業園區更新改造的逐漸進行，以及“十二五”期間上海城市轉型加速的背景下，工業園區的更新轉型開始由城市內部的中心城區向城市外圍的近郊工業園區推進。2010年以前，上海工業園區的更新轉型主要集中于城市內部，分別以滬西工業區、滬南工業區、以及北新徑工業區更新改造為代表（表1），[3]而目前上海地方政府也明確提出要推進近郊區舊工業區的更新轉型，全上海市104個工業區塊的更新轉型已發展上升為市級戰略。在經過一段時間的探索之后，目前舊工業區或工業用地的更新轉型，主要做法是充分依托現有工業用地、工業廠房，實現產業轉型升級，與生產性服務業功能區建設相結合，也提出了相應的盤活舊工業區閑置劃撥用地、適應生產性服務業功能區發展需求的規劃策略。

三、服務型政府在上海工業園區更新轉型中的作用

（一）制度性公共服務的供給者

1.“服務經濟”模式的發展戰略選擇推動工業園區的更新轉型

上海城市經歷了由封閉的國內經濟中心城市到開放的世界城市，由單一的工業生產基地到多功能的現代化國際大都市，從內向型經濟到外向型經濟，服務對象從國內市場開拓到國際市場的轉型歷程。在這一過程中，上海城市逐步參與、融入到全球生產系統中，分工地位不斷提高，成為全球生產網絡中的重要節點，相應地在世界城市網絡中的地位進一步上升。上海城市的功能調整和地位提升需要產業結構的轉型升級，由此上海地方政府明確了“三、二、一”的產業發展順序，第三產業快速發展，并提出“以服務經濟為主導的產業結構，重要的是大力發展服務業，提高服務業在三次產業中的比重”。經過多年發展，上海已經到了從工業經濟轉向服務經濟、從依靠投資驅動轉向創新驅動、從外向經濟增長轉向樞紐型國際化大都市、從國內經濟中心轉向全球、從全面建設小康社會轉向率先建設和諧社會的關鍵時期。隨著上海國際經濟、金融、貿易、航運“四個中心”建設的不斷深化，上海正在加快產業結構調整與轉型升級的步伐。

上海地方政府對于“服務經濟”模式給予了大力支持。一是對“服務經濟”提出了明確的發展戰略目標：“加快產業結構調整，促進生產型經濟向服務型經濟的轉變。要結合上海的特點，大力發展‘總部經濟，吸引金融、研發、營銷等機構入駐”。從1990年代中期開始，為促進上海功能的轉型，上海地方政府制定了相關政策吸引跨國公司地區總部、研發中心以及跨國銀行進駐上海。至2014年6月，已經有470家跨國公司總部、375家跨國公司研發中心、291家跨國公司投資性公司進駐上海，國內大型企業總部、研發中心的數量也在增加。二是對開發區內部生產性服務業的發展給予了支持，使其成為了上海“服務經濟”模式的重要支撐。從圖1來看，“十一五”期間，上海生產性服務業規模水平快速增長，2009年生產性服務業增長值達到4 628.60億元，比2006年增長約69%，年平均增速超過15%。同時，2006～2009年期間，上海生產性服務業增加值占第三產業產值的比重保持平穩，已超過50%，而占上海市生產總值的比重也逐年增加，已超過30%。目前，上海開發區在制造業快速發展的同時，都注重向生產性服務業轉變、提升的趨勢，生產性服務業成為上海開發區轉型升級的重要支撐。如市北工業園區的產業類型直接從傳統制造產業為主轉變為發展企業總部、研發中心、服務外包等集聚的生產性服務業為主，2010年營業收入為493億元。

2.“產業轉型升級”相關政策推動工業園區的更新轉型

中國地方政府一直在城市經濟發展過程中扮演著重要角色。隨著財政體制改革以及越來越多公共管理和經濟發展權力的下放，地方政府顯示出越來越強的自主性，[4]形成了地方政府主導型的市場經濟。因此，地方政府在產業轉型升級過程中發揮著重要的導向作用。

上海地方政府有著積極推動產業轉型升級的熱情，希望通過優先發展現代服務業，既加快本地的產業結構優化升級，加快上海的國際經濟、金融、貿易和航運中心的建設，又實現上海工業園區的更新轉型。因此，近年來，地方政府導向的上海新一輪產業轉移升級的規模和力度明顯加大，市、區兩級地方政府分別介入產業轉型升級和工業園區更新轉型的工作，上海地方政府制定了很多相應的產業轉型升級政策（圖2），通過完善產業政策體系，來營造上海城市產業的良好發展環境。一是通過加大政策導向，強化產業準入制度，明晰產業發展目錄，有選擇地發展各種產業；二是加強產業政策聚焦，促進重點產業發展。“促進國民經濟又好又快發展”是指導當前上海產業發展的基本原則，同時，自主創新能力和節能環保又作為產業發展的重要方針放在了經濟發展的首位。按照國家發展戰略，上海圍繞“中心城重點發展第三產業，郊區重點發展第二產業”的工作思路，相繼出臺了一系列政策文件和實施細則。圍繞“三、二、一”產業共同發展的產業發展方針，著重提出“優先發展現代服務業和先進制造業”，強調“三產和二產并重發展”，將現代服務業和先進制造業作為上海發展的兩個助推器共同推進經濟騰飛。新時期，上海的產業發展繼續呈現快速發展的勢態，試點工業園區、出口加工區等一系列工業園區的規劃建設進一步促進了產業結構的加速調整和布局重組。同時，上海逐步整合已有的工業園區，實現“騰籠換鳥”的戰略思想，更多地考慮通過工業園區的更新轉型來推動產業轉型升級。

（二）經濟性公共服務的供給者

1.工業用地成為政府支持工業園區更新轉型的載體

從1990年代開始，上海地方政府通過“三個三分之一”的總體調整目標對工業用地進行存量的調整。重點是對內環線以內地區工業點的調整，即三分之一的生產點結合產業結構、產品結構調整實施“關、停、并、轉”，三分之一的生產點由二產轉為三產，三分之一的生產點保留并發展為都市型工業。1990年代中期以來，上海中心城區工業企業的遷移與居民的遷移為中心城區用地結構優化提供了空間。據統計，1991～1995年上海內城區調整了700多個工業生產點，涉及工業企業近450家，騰空工業用地面積3平方公里。1996～1997年共調整了184個工業點，涉及近200家工業企業，共騰空工業用地1.70平方公里。1998年、1999年則進一步加快了工業用地調整的步伐。[5]這些騰空的土地被用作商務用地和綠化用地，使得工業用地比例顯著下降。1980年代中后期，上海市的工業用地比例為24%左右，而1990年代中期已降至16%～18%。截至2011年底，工業用地規模約761平方公里，占建設用地總面積的25.7%，在建設用地中的占比偏大，土地利用效率又較低。因此，未來上海市工業用地規模將需要進一步減少，中心城區存量工業用地用途轉型趨勢明顯，郊區存量工業用地的布局優化和空間集聚還是主要問題。

隨著大量工業企業向中心城外遷移，中心城區的舊工業園區出現大量工業閑置劃撥土地，其他工業園區也由于其功能和產業轉型，出現了工業用地的更新轉型需求。因此，工業用地成為上海地方政府支持工業園區更新轉型的載體，上海地方政府在“推動上海市經濟增長方式轉變，促進生產性服務業發展”相關政策要求下，對其閑置工業用地在轉變產業結構、提升環境品質、促進土地高效利用等方面作了創新性的探索。“積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業廠房、倉儲用房、傳統商業街當年給閑置房產、土地資源興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業，土地用途和使用權人可暫不變更”①。“鼓勵中心城區重點發展現代服務業，加快建設高檔商務樓宇，繼續推進創意產業園區建設發展；允許零星工業點、零星舊里在符合規劃的前提下，大力發展生產性服務業，積極培育配套的社會服務”②。這些政策都為舊工業區閑置工業用地改造提供了政策依據。2008年，上海市經濟委員會、上海市發展和改革委員會、上海市城市規劃管理局及上海市房屋土地資源管理局四大部門聯合發布了《關于推進本市生產性服務業功能區建設的指導意見》，從基本含義、產業布局、規劃布局、認定標準和程序等幾方面較全面地提出了生產性服務業功能區的建設構想，“重點是加大對中心城區的老工業集聚區和工業用地中傳統制造業的淘汰和調整力度，加快產業置換和產業升級，集聚發展生產性服務業”。生產性服務業功能區將作為老工業區產業升級改造的空間載體，為如何盤活中心城區舊工業區閑置工業用地提供了有力的政策保證。2008年，作為該政策實施的兩大重要部門上海市城市規劃管理局和上海市房屋土地資源管理局的順利合并，相關土地法規與規劃管理政策的銜接將更為便捷有效。

2.“兩級政府”分層次組織工業園區的更新轉型

上海市政府在工業園區的更新轉型過程中，作為倡導者與推進者，也是監督與考核的主導者。中心城區舊工業園區的更新轉型可以帶來經濟、社會等多方面的效益，通過工業園區的更新轉型，可以促進城市經濟增長方式轉變、產業結構的升級以及土地效益的提升，實現城市的產業轉型升級。然而上海在1990年代初，結合市與區（縣）的分稅制改革，針對市級政府權力過分集中的問題，上海市政府提出“決策權力下放，管理重心下移”的思路，市區形成了“兩級政府，三級管理”的管理體制，先后兩次較大規模擴大區縣政府在利用外資、項目審批、城市規劃、資金融通等方面的管理權限，進一步與區縣政府明責分權。因此，上海市政府無法直接執行工業園區的更新轉型，只能通過委托代理關系由區縣政府執行。

區縣政府則成為工業園區更新轉型的執行者，工業園區更新轉型的推行能為其帶來多方面的效益：一是完成工作考核指標的政治利益，二是地區環境改善的社會效益，三是地區產業升級、增加財政收入的社會利益。以工業園區轉型為創意產業園區為例，根據上海創意產業中心2007年1月份對75家創意產業集聚區的調查結果顯示，原有廠房租賃運作模式，地方政府幾乎沒有稅收，或者說稅收很少，但經過改造后的集聚區，地方稅收增加許多。以第一批創意產業集聚區為例，2006年稅收總量為25 646萬元，遠遠大于以前的稅收水平。

工業園區中原工業用地的批租改建作為城市土地批租的一部分，區縣政府通過各種方式盡可能獲得收益的最大化。在上海，各個區縣政府實際上控制著土地批租，而且他們在財政上也處于獨立狀態③，這為他們在本轄區內通過土地批租和房地產開發吸引外來投資創造了激勵和機會。而且土地批租以及房地產開發也給各個區縣政府直接帶來的好處主要有：一是從土地批租中直接獲取收益，除了上繳給市政府和再安置支付補償（上海市政府規定土地批租收入的15%上繳給市政府，剩下的資金用于再安置居民），區縣政府可以剩下10%～25%的批租收益；二是區縣政府可以通過成立房地產開發公司，并對其進行補貼，來參與房地產開發，這使政府能直接從再開發過程中取得收益，又不用像土地批租收益一樣上繳給市政府；三是房地產開發吸引了新商業活動和有更高收入的居民到本區，這也能提供各種各樣的財政好處和提升區縣政府的地位。[6]

四、結語

在工業園區的更新轉型過程中，政府應該扮演什么樣的角色，有一點可以明確的，即在政府引導下的工業園區更新轉型，能夠帶動上海城市的產業結構調整和產業轉型升級。因此，“服務型政府”的積極參與，將成為推動上海工業園區更新轉型的重要力量，“服務型政府”要為工業園區的更新轉型提供規劃、政策、資金、組織等服務性支持，而不是直接參與到工業園區更新轉型的運營和管理中去。這一政府引導下的工業園區更新轉型的經驗值得長三角地區其他城市加以借鑒。

說明：本文是住房城鄉建設部2016年科學技術項目計劃（2016-R2-012）研究成果。

注釋：

①參見《國務院辦公廳關于加快發展服務業相關政策措施的實施意見》（國辦發〔2008〕11號）。

②參見《關于推進經濟發展方式轉變和產業結構調整的若干政策意見》（滬府辦發〔2008〕38號）。

③1980年以前，區的預算占比不足整個城市預算收入7%。到了1995年，區縣控制了城市53.7%的財政收入和支出，他們的收入來自于轄區內企業以及各種與市政府共享稅收入，包括個人所得稅、不動產稅、營業稅以及土地上的資本收益。

參考文獻：

世界銀行.變革世界中的政府[M].蔡秋生，等，譯.北京：中國財政經濟出版社，1997.

遲福林，方栓喜.公共產品短缺時代的政府轉型[J].上海大學學報（社會科學版），2011（4）：1-5.

敬東，高世超.新時期大都市近郊老工業區轉型發展的路徑探討——以上海閔行吳涇工業區為例[C]//中國城市規劃學會.多元與包容——2012中國城市規劃年會論文集.昆明：云南出版集團公司云南科技出版社，2012.

何顯明.市場化進程中的地方政府行為自主性研究[D].上海：復旦大學，2007.

曾剛.上海市工業布局調整初探[J].地理研究，2001（3）：330-337.

王美飛.上海市中心城舊工業地區演變與轉型研究[D].上海：華東師范大學，2010.

責任編輯：許 丹