湖南省株洲縣“十三五”精準脫貧路徑探討

劉建文　張丹

摘 要：精準脫貧是打贏脫貧攻堅戰的決勝方略，打贏脫貧攻堅戰是“十三五”時期必須完成的硬性任務，至2015年底株洲縣有貧困戶3184戶、9553人，貧困發生率2.71%，打贏攻堅戰必須要貫徹落實中央、省、市關于堅決打贏脫貧攻堅戰的要求，凝聚力量、統一思想、對癥下藥、落實責任、攻堅克難，刻畫全面細化的“七個一批”脫貧攻堅路徑圖，最終實現株洲縣小康建設。

關鍵詞：株洲縣 精準脫貧 七個一批 攻堅路徑 小康建設；

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）08-00-03

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，而貧困現狀依然不容樂觀，貧困人口脫貧是全面建成小康社會的關鍵和最終目標。脫貧攻堅戰的勝負直接關系到中國數千萬貧困人口的福祉，關系到我黨百年目標是否實現。對株洲縣而言，打贏脫貧攻堅戰是“十三五”時期必須完成的硬性任務，也是株洲縣社會和經濟發展的首要目標。在扶貧過程中，根據株洲縣實際情況，分析貧困結構、原因，劃分貧困類型，提出應對策略，做到具體問題具體剖析具體解決，以此進行一對一幫扶，切實幫助貧困群眾拔掉窮根、振興產業、促進增收，將脫貧攻堅戰略落到實處并積極探討“十三五”精準脫貧路徑具體實踐意義。

一、株洲市株洲縣的基本情況

1.地理位置

株洲縣，地處湘中部偏東，境內淥水東來，湘江北去，故雅稱"淥湘"。地理位置優越，歷史悠久，自然資源豐富，基礎設施建設較為完善，社會與經濟發展勢頭良好。

2.貧困現狀

株洲縣按照2800元的扶貧標準，至2015年底全縣有貧困戶3184戶、9553人，貧困發生率2.71%。

3.精準脫貧成果

株洲縣在“十二五”期間，積極落實國家脫貧開發政策，按照國家精準扶脫貧政策的戰略部署，以貧困片區為主戰場，整合產業扶貧、項目扶貧、整村扶貧、移民扶貧和社會扶貧等資源，強力推行了農業科技產業扶貧易地搬遷扶貧、教育培訓扶貧和社會保障扶貧等，有力推動扶貧工作并促進了株洲縣經濟發展。

二、精準脫貧存在的問題

1.脫貧數量大

到2020年全縣需脫貧困戶數3184戶、9553人，平均每年要減貧約2000人；脫貧越到尾聲越困難，建檔立卡貧困人口文化水平總體偏低、勞動能力低下和因病致貧的貧困家庭，往往“無力脫貧”。

2.脫貧對象復雜

在脫貧過程中，很少甚至沒考慮到不同貧困家庭的不同貧困情況，在建檔環節中未提前對貧困人員進行有序分類，往往對所有貧困人員一概而論。

3.脫貧項目選實難。

扶貧項目往往在選擇上盲目模仿不切實際，選定項目后也會遇到資金匱乏是得扶持周期長，背離了脫貧的遠期目標。

4.“等靠要”思想嚴重

精神脫貧是脫貧攻堅戰中重要一環，政府、社會群體及個人在幫扶過程中缺乏對貧困人員在思想上的正確引導，只簡化為資金或物資直接給予幫扶，而非關心貧困戶創收問題。

5.生態補償不足

生態脆弱是致貧的重要因素，而貧困會反加劇生態退化，在生態脫貧過程中政府政策保障乏力，治理主體單一化，生態補償資金使用方式創新力度不夠，補償渠道較窄。

6.脫貧體制機制不完善

政府考核評估、督查巡查、資金監管等制度不健全，減貧問責工作落后。

三、精準脫貧攻堅路徑探討

黨的十八大以來，對實施精準扶貧方略，健全精準扶貧工作機制，加快貧困人口精準脫貧做出了全面部署。精準扶貧，精準脫貧。首先是要瞄得準，做到精準識別。[1]再者是要精準配置扶貧資源，各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化精準扶貧、精準脫貧的路徑。[1]探索株洲縣“十三五”精準脫貧的路徑（見圖1）。

1.推動產業發展脫貧一批

產業脫貧充分發揮農業、林業產業的功能性、生態性，實現生態農業、創意農業、鄉村旅游有機融合，加快市場化運行，從而達到產業資產收益上的脫貧。在“十三五”期間，株洲縣共有3137人可以通過產業發展帶動脫貧（見路徑1）。

1.1發展特色產業脫貧

帶領全縣有能力發展產業的貧困人口走“四跟四走”的脫貧發展道路，重點發展當地特色農產品，如：優質高產水稻、有機茶葉、油茶、大棚蔬菜、生豬、菜牛、黑山羊、高山生態雞等，改善農業生產的基本條件，配置和扶持龍頭企業，帶動農業產業化發展，實現生產與加工一體化，培育出地域品牌，建設特色產業基地，形成特色產業體系。

1.2鄉村旅游與特色產業協同發展

支持生態資源豐富、人文歷史悠久村莊，以優先保護生態環境為前提，開發具有鮮明地標的“山珍”產品，為鄉村旅游奠定物質吸引力基礎，帶動農業產業轉型。逐步推行農產品促銷增收，發展農事體驗旅游，組織自駕游樂聚會和創新“認養農業+旅游業”的新型扶貧旅游業態，達到貧困人口脫貧致富目的。

1.3創新推動產業脫貧

利用“互聯網+”新型經營模式，加大品牌宣傳，拓寬銷售渠道，打造具有地域特色的網絡銷售平臺，從而提升了地域知名度；借機可大力發展新型能源產業（光伏發電），既利用了當地的空置資源，也可使貧困村、貧困戶長久受益，減少了鄉村污染源和碳排放，貧困戶通過合理的信貸投資、開發綠色通道，最終完成貧困村資產收益脫貧。

2.開展貧困勞動力轉移就業脫貧一批

就業脫貧是通過開發崗位、勞務協作、技能培訓、就業服務、權益維護等措施，幫助未就業貧困勞動力轉移就業、已就業貧困勞動力穩定就業、貧困家庭未升學初、高中畢業生就讀技工院校畢業后實現技能就業，最終帶動貧困人口脫貧。[2]

2.1組織職能培訓就業

株洲縣以就業為導向，制定全縣職業技能培訓計劃，對各貧困待業群眾進行全方位職業培訓。提高培訓的精準度，對全縣貧困勞動力進行免費職業培訓。鼓勵貧困家庭子女接受教育培訓，并對參加集中培訓的貧困家庭勞動力提高培訓補貼；從而提高貧困勞動力就業能力，實現就業脫貧。

2.2拓寬就業轉移渠道

明確就業途徑，增強全縣就業供需信息對接工作，配置和扶持本地龍頭企業，提升企業吸納貧困勞動力就業能力。積極組織全縣貧困勞動力實現勞務協作對外輸出就業、產業發展就地就近就業、居家靈活就業、自主創新就業、中介組織介紹就業和開發公益性崗位安置就業。

3.完善易地搬遷模式脫貧一批

易地扶貧搬遷，是政府在新時期實施脫貧開發的一項重要舉措，是推進城鎮化進程、實現消除貧困、生態恢復、社會進步的有效途徑。[3]

3.1明確搬遷安置主要模式

株洲縣以易地脫貧搬遷實踐結果為基點，明確“十三五”脫貧搬遷總目標，依托搬遷貧困戶意愿，制定以分散安置為主的易地脫貧搬遷模式。

3.2穩妥安置搬遷群眾

在明確搬遷戶數的基礎上，積極落實搬遷政策、政府扶持資金；完善搬遷地的道路硬化、水利電力、公共服務設施等基礎設施的建設，以此確保全縣各鄉鎮搬遷民眾（共432人）生產生活條件、收入水平有所改善、就業機會增多、增收渠道拓寬、生態環境得到提升。

4.穩步發展教育脫貧一批

2015年11月下旬，總書記在中央扶貧開發工作會議上特別強調指出“教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。貧困地區教育事業是管長遠的，必須下大力氣抓好。扶貧既要富口袋，也要富腦袋。”[4]教育脫貧是保障和實現農民權益的基礎工程。

4.1全面改善貧困地區教育辦學水平

株洲縣貧困地區面臨教育資源匱乏、教育實施結果有限等問題，急需建立以政府為主導，社會力量廣泛參與的多元化的農村辦學體制，不斷提升基礎教育水平，體現出貧困地區教師在教育脫貧的特殊作用。并加速推動貧困村學校教育信息化對接工作，開展網絡聯校，到2017年底，貧困村學校實現教育信息化。

4.2完善就學就業資助服務體系

通過發展學前教育、鞏固提高義務教育、普及普通高中教育和繼續實施高效學生傾斜政策降低貧困學生就學負擔；對建檔立卡的貧困學生實行“一對一”動態管理和就業服務，減輕就業壓力。扶助貧困大學生創業就業和提高“幫、包、保”就業聯動援助制度保障，為特貧困家庭學生提供求職創業補貼和培訓補貼。

4.3加快發展現代職業教育

依據《湖南省農村中等職業教育攻堅計劃（2015-2017）》，在2016年職業教育建設達標的基礎上，進一步完善縣級職教中心建設，提升辦學水平，根據縣域經濟發展水平適時有效調優專業，提高學校的核心競爭力，保障教育脫貧達1410人。

5.加強健康救助脫貧一批

據入戶實地調查顯示，在株洲縣9553名貧困人口中，因病致貧、因病返貧的有2840人。因病致貧是各地區致貧源頭中位居榜首的。習近平總書記指出，要建立健全醫療保險和醫療救助制度，對因病致貧或返貧的群眾給予及時有效救助。

5.1建立完善有效的健康脫貧系統

實施健康脫貧，提升醫療衛生服務能力。首先健全鄉鎮、村衛生計生服務網絡，讓群眾“看得上病”；其次加強縣級公立醫院能力建設，讓群眾“看得起病”；再者加強基層衛生人員培養，建立醫院遠程會診體系，保障群眾“看得好病”；最后向群眾倡導健康的生活方式，使群眾“更好防病”。[5]

5.2重點建設醫療保障體系

實施健康脫貧，提高醫療保障服務水平。加大宣傳及財政扶持力度，提高貧困人群參合率；逐步完善醫療補償制度，減輕貧困人口就醫負擔；落實大病保險政策，徹底消除貧困群眾由治療病痛，尤其是大病而造成致貧返貧的現象。

5.3統籌推進公共衛生服務和疾病防御

實施健康脫貧，加強疾病預防控制和提高公共衛生服務條件。隨著推行貧困人口和計劃生育特殊家庭人口精準健康服務管理、婦幼健康服務、重點疾病防控等工程，結合各民生實施項目，對貧困村人口及計劃生育特殊家庭人口進行免費體檢、產檢，全面落實各重大疾病救治救助工作，提供免費預防、治療，保障健康脫貧總人口達到2181人。

6.打造生態補償亮點脫貧一批

《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出“堅持保護生態，實現綠色發展呢。牢固樹立青山綠水就是金山銀山的理念，把生態保護放在優先位置，扶貧開發不能以犧牲生態為代價。探索生態脫貧新路子，讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多優惠。”[6]全面實施生態優先戰略，推動綠色生態保護減貧。

6.1加大貧困地區生態保護修復力度

推動生態修護，改善區域自然生態環境質量。整治并鞏固農村環境，依據現有資源，規模化種植經濟草木，推行封山育林，切實安排各貧困村參與退耕還林、荒山造林等項目，促使貧困群眾在進行生態維護的同時，又增收脫貧。依據規劃在2017年，貧困地區農村生活垃圾、生活污水得到高效治理，農村面源污染得到有效控制。

6.2建立健全生態補償機制

推行生態補償，提高區域貧困人口參與度及收益水平。生態補償機制是計算生態服務價值的基礎上，實現生態產品的消費方對生產方的一種補償機制。[7]貧困地區主要通過國家政策及財政支持，加大貧困群眾參與力度，選擇合適地域設定貧困地區生態綜合補償試點，并借機安排發展經濟項目，落實補貼，使得生態補償成為貧困群眾重要收入來源。積極與碳排放重點企業溝通，建立森林碳匯扶貧、脫貧機制，有效開展碳匯林建設。

6.3創新生態建設和生態資金使用方式

推進生態創新，著力運用新穎的生態建設投入方式。轉變脫貧理念，認清新形勢下脫貧攻堅戰任務，在政府發揮主導作用的基礎上，調動企業、群眾團體和社會組織等力量的積極性共同致力于生態脫貧策略。通過扶持生態型龍頭企業、休閑農場等，將參與形式從“點”拓寬到“面”，使貧困群眾在得到政府提供工作機會和資金補貼的同時，如生態護林員，也能感受到社會對其的關注，獲得更多實惠；保障4355名貧困群眾通過綠色發展實現生態脫貧（見路徑6）。

7.推進社會保障兜底脫貧一批

依據湖南省政府辦公廳頒布的《社會保障兜底脫貧對象認證工作方案》，經入戶調研明確需兜底保障扶貧對象2684人；通過拓寬農村低保政策與脫貧政策之間對接領域與范圍，提高社會保障水平，有效劃定脫貧基準線和低保基準線，實現“兩線融合”，完成社會保障脫貧。

7.1充分發揮社會救助的作用

社會救助是兜底線、救急難、保民生的基本制度[7]。在與經濟社會發展水平相協調的新形勢下，需進一步提高底線民生保障水平，以240元/人.月標準進行兜底救助，完善低保標準動態調整機制，確保到2017年底農村最低生活保障標準不低于城鎮標準的60%，到2020年逐步實現城鄉低保標準一體化。

建立“一門受理、協同辦理”快速響應機制，打造救助受理“綠色通道”，對“支出型”、“急難型”貧困群眾，給予500至5000元的急難救助；提高重特大疾病救助水平，降低醫療救助自付費，簡化救助程序，提高醫保水平，加強臨時救助與其他救助相銜接，發揮出綜合救助效應。

7.2加快健全特困人員供養制度

全面建立特困供養人員標準動態調整機制，提高特困人員供養保障標準；以政府為主導，積極引導貧困人口參加養老保險，并加強特困人員供養服務機構件建設與管理，不斷提高集中供養能力。

7.3構建“三留守”人員關愛服務體系

“三留守”人員表示留守兒童、留守老人及農村留守婦女。做好“三留守”人員信息采集、健康狀況監測、義務教育保障、醫療救助等工作，強化留守兒童健康教育工作，提高留守老人享受基本醫療保障水平和基本公共衛生服務水平，開展留守婦女生理和心理咨詢服務，逐步完善留守人員關愛服務體系。

四、結論及建議

1.結論

為打贏脫貧攻堅戰，株洲縣以政府為主導，社會團體及個人積極參與破解脫貧難題、集中脫貧要害，探索“七個一批”脫貧攻堅路徑，制定了符合實際的創新精準脫貧的發展戰略，為“十三五”脫貧任務做主充分準備。

2.建議

2.1強化規劃引領

充分體現脫貧攻堅規劃戰略意圖，依靠政府及各相關部門為主體，全面落實重點脫貧領域的有關重大項目，進一步完善相關配套政策，通過政策導向，資金補助，從實際著手切實處理好實際問題，做到求實實用。

2.2堅持分類推進

深入推進貧困人口“七個一批”精準脫貧，根據農村實際和農民意愿，分類推進產業精準脫貧到戶到人。

2.3更新體制機制

更新資金投入機制，整合使用財政扶貧資金，調整本級財政支出結構；更新保險機制，加大各保險機構推新保險產品支持力度，參與和支持精準扶貧工作；更新幫扶責任機制，落實干部結對幫扶責任制；更新脫貧對象退出機制，堅決防止假脫貧、被脫貧和“數字脫貧”；更新脫貧開發工作督查考核機制，嚴格督查考核，排名公示。

2.4加大政策支持

通過加大金融政策支持，扶持龍頭企業，有效引導市場主體發展產業，合理運用土地政策支持，推動農業適度規模經營。

參考文獻

[1]韓俊. 關于打贏脫貧攻堅戰的若干問題的分析思考[J]. 行政管理改革，2016，08：6-7.

[2]關于切實做好就業扶貧工作的指導意見[N]. 中國勞動保障報，2016-12-10002.

[3]程丹，王兆清，高富崗，李富忠. 易地扶貧搬遷背景下農戶移民搬遷決策機制研究——基于成本收益理論分析框架[J]. 天津農業科學，2015，03：24-27.

[4]朱之文. 扎實推進教育脫貧 著力阻斷貧困代際傳遞[J]. 行政管理改革，2016，07：4-10.

[5]龔亮保. 健康扶貧工程是脫貧應攻之堅[J]. 老區建設，2016，11：1.

[6]王曉毅. 綠色發展模式下的精準扶貧[J]. 中國財政，2016，11：29-31.

[7]戚錫生. 充分發揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用[J]. 群眾，2016，11：53-54.

作者簡介：劉建文（1964-），男，湖南衡山人，教授、博士，研究方向：低碳技術、產業經濟、環境工程。

張丹，女，四川南充人，在校碩士研究生，研究方向：低碳城鄉規劃與環境。