21世紀以來美國田納西州高等教育績效指標體系的演變

李維維+樊秀娣

摘 要：文章選取美國田納西州2000年以來4個高等教育績效評估周期中的指標體系作為研究對象，對其演變展開系統梳理。同時，通過文本分析法探究其演變原因。對四個周期指標體系進行橫向與縱向的比較研究表明，田納西州高等教育績效指標體系的戰略作用主要體現在保證高校人才培養質量上。其中，可借鑒的經驗有：田納西州政府關注畢業生的質量，堅守專業教育和通識教育的培養標準；關注學生的在校學業成就，著力提高學生的學習能力；關注特殊學生群體的教育需求，發掘潛在的人力資本。

關鍵詞：美國田納西州；高等教育；績效評價；指標體系

績效撥款政策是政府間接管理大學的“政治技術”[1]，績效評估指標的選擇體現著政府、公眾對大學教育的要求。美國田納西州最早實施績效撥款政策且堅持時間最長，其精髓——績效指標體系，是許多研究者們關注的重點內容。本文選取田納西州高等教育績效評估周期中的指標體系作為研究對象。已有的研究大多集中在對田納西州指標體系內容的介紹、構成、特點的分析上，以靜態、宏觀的視角切入，從政策制定的角度剖析指標的內涵，缺少對指標體系演變原因動態、系統的探究。為此，本文以21世紀以來田納西州高等教育領導的4個周期的績效指標體系為藍本，分析其演變過程的原因及特點，從創新人才培養模式的角度來剖析最新指標體系構成的特征，以此對我國高等教育人才培養提出一些對策建議。

一、美國田納西州高等教育績效指標體系的發展歷程

田納西州是美國最早實施績效撥款政策且堅持時間最長的州，成為該領域的典范。在強調多元化、信息化、知識為中心的21世紀，美國各州的績效撥款政策也從績效撥款1.0時代進入2.0時代。①[2]

（一）田納西州高等教育績效指標體系的產生及演變

在美國，20世紀70年代以來，隨著新公共管理理論的盛行和高等教育成本的不斷攀升，公眾對高等教育效率和質量問責的呼聲越來越高。為此，美國各州政府紛紛采用以績效為基礎的教育政策，希望實現對高校的問責和改進。美國田納西州從1978年開始周期性的績效評估，并持續至今。田納西州績效撥款政策自實施以來，以5年為一個評估周期，每個周期的計劃、標準和得分提案等都由管理委員會、州大學和學院共同制定。在一個5年周期結束之后，為了使指標更具有時代性和實踐性，且更好地指導下一個周期的評估活動，績效指標體系會被修改，修改的內容一般包括績效指標數量與權重、績效指標的評估標準等。因此，田納西州績效撥款每一個周期的評估指標體系與上一個周期相比都有創新之處，而這些變化也體現著新的政策導向。

（二）田納西州21世紀以來的績效評估指標體系

美國田納西州從1979年試驗性評估開始，至今已完成了8個周期，并于2015年進入第9周期。從2000年開始共有4個評估周期，包括2000-2005年、2005-2010年、2010-2015年、2015-2020年，在這4個周期中，績效評估指標的內容和數量都發生了變化。在對美國田納西州高等教育績效指標體系內容的研究中，本文對田納西州績效撥款4個周期的所有指標從權重、周期、指標內容、指標數量等4個方面進行了梳理（見表1）。

二、21世紀以來田納西州高等教育績效指標體系演變的原因和特點

在表1中，我們將2015年的最新周期與其他3個周期的指標體系進行橫向和縱向比較后發現，指標的內容與數量有了較大的變化。2015年的指標體系中有5項指標一直被保留，5項指標被剔除，2項指標被添加；指標數量則由11項減少到6項。概括起來，21世紀以來田納西州高等教育績效指標體系的演變主要表現為以下四個方面。

（一）通識教育測評、專業教育測評、專業認證、專業檢查、學生滿意度調查五個指標被持續保留

通識教育測評主要是考核學生的綜合能力，通過使用如加利福尼亞批判性思維技能測試（California Critical Thinking Skills Test）等標準化的測試對本科生進行抽樣檢查，并與國家平均成績進行比較，以保證高校通識教育的質量。專業教育測評是對畢業生的專業水平或者職業資格水平進行測試，將大學的測試成績與州或全國的平均水平進行比較，保證高校專業水平或職業培訓質量。專業認證和專業檢查這兩項指標與美國高等教育流行的認證制相關。學校里未經過認證的專業需要通過接受同行審議或學術審查的方式來進行專業檢查，最終通過認證的專業數量和通過檢查的專業數量共同決定高校在該指標上的得分。二者相互補充，共同保證學校專業教育的質量。滿意度調查主要指針對學生、校友、教師、雇主的調查，在2015年最新周期中滿意度調查以學生為主體，比如為了解學生的學習狀況，各高校需要進行全美大學生投入度調查（National Survey of Student Engagement，NSSE）等。

保留的5個指標中也有細微變化。表1中，第6周期之后，專業認證和專業檢查兩個指標合并，且權重的波動明顯。第6周期中專業認證權重為15%，專業檢查權重為10%，合并為一個指標后，在第7周期權重下降至15%；在最新的第8個和第9個周期里，權重上升并保持在25%。通過相關數據發現，田納西州自實施績效撥款政策起，就包含專業認證與專業檢查這兩個指標。經過多年的努力，各高校的專業認證通過率穩步提升，而且在第6周期中幾乎所有大學的專業通過率都達到100%（見表2）。需要進行專業認證和專業檢查的大學越來越少，該指標的指導意義越來越小，因此，在第7個周期中二者被合并為一個指標，并相對地降低了權重。然而，各高校或多或少地受到政策調整的影響，個別高校的專業認證通過率略微下降，這在很大程度上使政府和田納西州高等教育委員會（Tennessee Higher Education Commission，THEC）重新加大對專業認證和專業檢查的權重，發揮績效指標的激勵作用。

總之，5個指標中，前4個指標權重之和較大，構成了指標體系的核心。這主要體現了政府和高校對專業質量的關注和控制，強調學生培養質量，并以全國平均水平為標桿，引導高校開展橫向比較，增強發展活力。學生滿意度調查也是績效評估重要的指標，已發展成為權重固定的常規性指標，間接反映了高校以學生為中心的管理理念。

（二）學生保持情況和教育質量提升措施兩個指標被學生入學及學業質量指標替代

根據指標的具體內涵，學生保持情況主要包括兩個方面：一是學生保持，即學生是否能順利畢業；二是學生轉學與交接，即學生所修學分可否被其他高校認可，能否實現學生自由轉學。教育質量提升措施中被替代的指標主要有兩個：一是院校戰略規劃，即各高校制定評估周期內的戰略規劃，并提出可供測量的目標來支持學校規劃的完成；二是州戰略規劃，即要求高校依據全州整體規劃（State Master Plan）的戰略目標選擇可測量的發展子目標，并且測量結果在全州范圍內有可比性。這4個指標雖然內涵不同，但都是由高校自行制定目標，并實施自我評估，最終向THEC提交規劃報告及評估材料。在第8周期中新添加的“學生入學及學業質量”指標，則要求各高校在規定范圍內選擇五類亞群體學生（Five Sub-Populations）并提高他們的入學率、保持率和畢業率，最終主要通過學生獲得學分的多少以及獲得學位時間的長短來設置評分里程（Milestone）。因此，政府將學生保持情況與院校教育質量提升措施中的內容融合，以直接測量院校達成的實際結果，最終使學生獲得教育機會并順利畢業。

以2007年華盛頓州發起的“學生成就計劃”（The Student Achievement Initiative）為起點，美國績效撥款由1.0時代進入2.0時代，2.0時代的主要特征就是關注大學教育完成情況與學生的學習進展[5]。為更好地適應外部環境的變化，田納西州積極調整教育政策，于2010年頒布的《田納西州完成大學教育法》（The Complete College Tennessee Act of 2010）成為田納西州進入績效撥款2.0時代的標志。在該法律的指導下，田納西州制定了《2010-2015年田納西州高等教育公共議程》（The Public Agenda for Tennessee Higher Education 2010-2015），引入基于結果的績效撥款模式，并依據全州整體規劃設計新的評估指標體系，主要包括學生保留率、學位獲得、補救性課程的完成、25歲以上和低收入家庭的學生入學及學業成就（見表3）。

從表3可見，在8項目標中，第1、2、6項關于學生學位授予，第4項關注學生的入學及培養，可見議程的重點在于幫助更多學生順利獲得學位，最終能保證田納西州達到各州授予學位的平均水平。與全州高等教育議程相匹配的績效指標體系在一定程度上成為政府激勵大學關注學位授予水平的“調節器”，以保證州教育戰略目標的實現。

（三）評估實施情況指標在最新周期中被剔除

評估實施情況指標在表1 的前三個周期中一直被采用，在最近的周期中被剔除，該指標的設計是為了保證院校有效開展對發展目標的自評，THEC有必要對大學的內部評估進行指導，包括院校評估的目標設定，評估方法的使用，證據的收集、整理、解釋，評估結果的使用以及進一步的改進措施。同時，該指標更進一步的目的是保證學校能夠把院校內部評估工作及評估結果運用到日常教育質量提升的工作中[7]。但是，上文已經提到教育質量提升措施這一類指標中的院校戰略規劃和州戰略規劃已經被剔除，而隨著高等教育問責制的盛行，以及20世紀“院校調查運動”的開展，美國高校內部自我評估的文化已逐步形成[8]，因此作為保證院校教育質量提升的輔助性指標——評估實施情況正慢慢淡出評估指標體系，在2015年被完全取消。

（四）成人學生的入學及學業質量成為新興指標

成人學生入學及學業進展這一指標是2015年最新周期評估指標體系中新添加的指標。為了實現田納西州后中等教育完成率達到55%（The Drive to 55），成人學生是完成該目標時要重點關注的群體之一。在田納西州，有90萬的成人接受過高等教育，但未能拿到學位或者資格證書，對于政府官員來說，這潛在的巨大空間是實現州教育目標的核心因素。為了幫助成人學生獲得學業成功，州政府提出：高校要加強對成人學生的教育服務，提高成人學生的教育質量，改善他們的學習經歷；同時，通過定量和定性的方式對院校成人學生的保持率和畢業率進行定期的評估。此外，在新一輪的州教育規劃中還關注低收入學生與學習準備不足的學生，這三類學生被要求作為高校選擇五類亞學生群體中必須包括的類型。表4詳細介紹了美國田納西州教育政策中對亞學生群體的分類說明。

三、最新周期中田納西州高等教育績效

指標體系的構架分析

田納西州為保證本州有可持續的經濟競爭力，努力滿足特殊學生群體的受教育需求，提高全州人口接受高等教育的水平；為保證畢業生能更好地適應經濟發展需求，田納西州堅持專業教育和通識教育的高質量標準；為使更多的學生能順利畢業，田納西州直接追蹤學生的學習過程及成就。因此，田納西州為推動州高等教育現代化進程，從關注成人學生受教育需求、重視學生學業成就到控制學生培養質量，創新了人才培養模式，這也成為田納西州高等教育指標體系的特征。

（一）專業教育與通識教育的質量評價是體系核心

通過對田納西州實施的前8個周期（1978- 2010年）的指標體系分析，THEC把專業達標性評估、標準化考試和職業認證作為評價高等教育質量的核心指標，在評估體系中一直占有最大分值[10]。THEC采用權威的標準化考試對通識教育與專業教育質量進行測量，同時借助第三方專業認證機構對高校各種專業進行認證，確保高校人才培養質量達標。通過梳理21世紀以來的4個周期的指標體系發現，對專業教育與通識教育的認證、測評與檢查的權重之和穩定地保持在50%及以上的水平。

（二）學生滿意度調查成為體系中的常規指標

21世紀早期，由于學費上漲，政府逐步讓位于市場，讓大學對市場負責，提高大學發展活力，大學的定位也由服務公眾利益（public benefits）向提供私人商品（private commodities）轉變[11]，這要求大學更多地關注學生，滿足學生的需求，但同時，政府也要通過公共項目和公共撥款引導大學重視并堅守公眾利益。而滿意度的調查之前主要指的是本科生對學校專業教育的滿意程度，從2000年起開展的NSSE對提高美國本科學生的學習質量作出了極大貢獻，隨后類似的以學生為主體的調查成為美國眾多高校績效評價的常用指標。

（三）學生學業成就指標在體系中趨于穩定

美國中學后教育質量下滑明顯，以1995-1996 學年為例， 只有51%的四年制大學注冊學生在六年內拿到學士學位；2008年，美國四年制大學的畢業率為57.2%；21世紀以來，各種非營利性社會組織努力提倡制定促進學生完成大學教育的政策。其中，2009年成立的“完成美國大學教育”組織（Complete College America）是代表之一，其宗旨是鼓勵大學設立教育的目標并采取政策改革以實現目標，提高大學教育的完成率。田納西州州立高等教育系統是“完成大學教育聯盟”的成員，并成為該聯盟中實施績效撥款政策以促進大學教育完成的最佳示范州之一。因此，在一定程度上來說，“學生學業成就”指標會受到社會、政府的持續關注與支持。

（四）關注特殊學生群體成為體系發展的新動向

田納西州州政府旨在提高院校對成人學生的教育服務水平，改善成人學生的學習經歷并幫助他們獲得學業成功，最終提高州的受教育水平，并營造全民學習、終身學習的社會氛圍。從第8周期開始關注學生群體的入學及學業完成情況，為其設置了較高的權重，亞學生群體中又突出了成人學生。這項指標一方面表明政府重視學生的學業完成問題，希望通過設計績效指標引導高校采取措施幫助學生順利獲得學位；另一方面體現了田納西州政府正在加強對教育資源分配的調節和對教育公平的重視。關注效率的同時兼顧公平，這也是績效指標設計中出現的新趨勢。

四、21世紀以來美國田納西州高等教育

績效指標體系演變對我國人才培養的啟示

通過對美國田納西州高等教育績效指標體系的梳理發現，州政府注重高校人才培養的職能，強調高校突出以學習者為中心的管理理念，將政策關注點落到學生身上。這些對當前我國高等教育亟需加強的人才培養問題具有一定啟示。

（一）關注學生的培養質量，堅守通識教育和專業教育的評估標準

在21世紀，各國經濟發展愈發依賴兩大因素：一是具有良好教育、掌握各項技能的勞動者；二是能夠提高生產力的技術創新。因此，一個國家的高等教育能否培養出優秀的人才對經濟發展至關重要。

從美國田納西州高等教育績效評標體系的演變中可以看出，整個政策的重要特征就是對高校人才培養方面的達標性評估。THEC十分重視高校專業教育與通識教育的質量，對專業教育與通識教育的測評、認證都是歷次指標體系中的核心組成部分。這是由于通識教育與專業教育對人才培養都很重要，通識教育保證學生綜合能力的全面發展，專業教育是對畢業生專業能力、職業資質的把控。因此，這兩類指標主要是高校人才培養的合格性考核，通過測評、認證篩選出不合格的專業，然后以績效撥款激發高校積極調整、改善未合格的專業，最終促進各校追求人才培養質量的提升，不斷提高公立高等教育的水平。

（二）關注學生的學業成就，提高學生的學習力

在實現2030年全球可持續發展議程的偉大征程中，教育權既是發展權，也是生存權。教育是實現人人享受有尊嚴的生活，實現可持續發展目標的核心。社會發展日新月異，學習能力的培養和終身學習顯得越來越重要[12]。學會學習已經成為信息化時代必備的生存手段。

從美國田納西州高等教育績效評價指標體系的演變可見，高校已將“以學習者為中心”的理念落實到實踐中。從具體行動來看，新興的“學生入學及學業質量”指標代替了原有的學生保持情況和教育質量提升措施兩大指標，更直接、具體地掌握學生的學習狀況。由于學生進入大學可能會面臨學習困境和挑戰，州政府為了提高學生群體的學習力②，努力營造支持環境，如學習條件、學習氛圍、學習獎懲制度等[13]。舉例來說，對學術準備不足的學生，提供免費的補救課程（remedial or developmental courses），并開展綜合學習支持計劃（Seamless Alignment and Integrated Learning Support Program）。[14]

（三）關注特殊學生群體的教育需求，發掘潛在的人力資本

分析田納西州高等教育的績效指標體系后發現，指標設計的新趨勢是效率和公平兼顧。國家經濟發展的后勁越來越依賴知識分子的數量與質量。在保證質量的同時，如何有效增加數量也亟需關注。

在這個問題上，田納西州在關注已入學學生的教育質量及畢業率的同時，將政策重點放在25～64歲的成年公民身上。州政府認為這樣龐大的群體是未來高素質勞動力的巨大的潛在來源。因此，在《2015-2025年田納西州后中等教育總規劃》（The Master Plan for Tennessee Post Secondary Education 2015-2025）中明確規定了對特殊學生群體的分類，并強調特殊群體學生的教育質量與為其提供的教育服務水平。在分類中，按人口特征和緊缺型專業分類的亞學生群體是重要組成部分。具體來說，包括成人學生、低收入者、退伍軍人、科技工程專業人才、健康醫療專業人才等。

注釋：

①績效撥款1.0時代（1979-2006年）的主要特征是建立在基數撥款上對高等教育的額外獎勵，約占州對公立高等教育基數撥款比重的1%～6%；績效撥款2.0時代（2007-至今）的主要特征是把績效撥款作為基本撥款的一部分納入預算，績效撥款經費量一般在5%～30%。

②學習力是對學習者的學習動力、能力與品質進而實現自我改造、創新與發展等的綜合性描述。

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編輯 呂伊雯