從國際環境條約的退出看美國退出《巴黎協定》

摘 要 《維也納條約法公約》中有關締約國退出業已簽訂的國際條約的規定適用于不同內容的國際條約，因而國際環境條約也不例外。鑒于《巴黎協定》第二十八條明確規定了退出條款，作為締約國的美國可以自由選擇退出《巴黎協定》。雖然美國退出《巴黎協定》的做法并不違反其中的規定，但這種退出的做法仍然會對國際環境法的發展、《聯合國氣候變化框架公約》的貫徹落實乃至全球共同應對氣候變化的努力產生不利影響，這是美國政府不履行其對國際社會所負義務的體現。

關鍵詞 國際環境條約 退出 美國 《巴黎協定》

作者簡介：孫世民，中國政法大學國際法學院2016級博士研究生，研究方向：國際環境法。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.203

《聯合國氣候變化框架公約》下的《巴黎協定》（后文簡稱《協定》）是對全球共同應對氣候變化措施作出安排的國際環境條約，是世界上第二份具有法律約束力的氣候協議的實施細則。美國政府于2016年9月3日交存《協定》批準文書，宣布加入《協定》，成為《協定》的締約方。然而時隔不久，2017年6月1日，美國總統特朗普宣布美國將退出《協定》，這個決定不僅將會對國際環境法的退出理論產生深刻的作用，還將會對世界各國共同應對全球氣候變化產生消極的影響。

一、國際環境條約的退出

隨著全球國際形勢的變化和世界環境保護國際合作的深入，國際環境法已經在原有國際法基礎上形成了自己獨特的理論體系和知識結構。國際環境法之中關于國際環境條約的退出理論也在國際法上國際條約的退出基礎上得到了進一步的發展和完善，在原有國際條約退出理論的基礎之上形成了具有自身特色的國際環境條約退出理論。

（一）國際環境條約概述

國際環境條約，是指兩個或以上國際法主體根據國際環境法制定的載有體現其在保護全球環境方面共同意思表示、表明其相互間權利和義務、具有法律約束力的書面協定。國際環境條約最大的特點是“框架條約-議定書”的表現模式，即兩個或以上國際法主體先就某環境保護的某一問題簽訂框架性、意向性的公約，這種公約主要對環境保護問題作出原則性的規定，而后締約國在進一步簽訂議定書，再對保護措施作出具體的規定。

將“框架條約—議定書”模式引入應對全球氣候變化之中的好處在于，一方面，有利于各締約國在有關應對全球氣候變化的重大問題上達成一致，不會因為細節問題而導致遲遲無法締約，另一方面，這種模式有利于對《公約》中的相關內容進行修訂和回應，不會對其中的重大原則條款產生不利的影響，例如《協定》當中提出的“國家自主貢獻機制”就是對《公約》中應付氣候變化的國際合作中的國家主權原則的回應，并在其基礎之上完善了全球應對氣候變化的共同行動理念和思路，這種規定對各締約方都具有約束力，有助于國際社會加強合作進而更好地應對全球氣候變化。

（二）《維也納條約法公約》與國際環境條約的退出

國際環境法律制度是建立在“條約必須信守”的這一國際法基本原則之上的，《維也納條約法公約》第二十六條也規定：“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行”。由此可見，一旦締約國締結并且通過其國內法定程序核準了某國際環境條約，就要善意、忠實履行該國際環境條約。傳統國際法觀點甚至認為，退出國際條約是相當罕見的，僅在窮盡了其他外交或者法律手段之后才不得不采取的行為。

《維也納條約法公約》在第五十四條、五十六條之中詳細規定了國際條約的退出。一般情況下，締約國可以在條約有明文退出條款或者得到其他締約國同意的情況下退出。如果條約沒有明文退出條款或者未能得到其他締約國的同意，《維也納條約法公約》也規定了可以在如果締約國締約的原意之中有允許退約的意思表示或者從條約的性質分析可以認為條約允許退出的時候，締約國依然可以退出條約。這就為締約國退出條約提供了明示和默示兩個規則，即第五十四條是明示規則，規定了在條約有明文規定的時候如何退出條約，第五十六條則是默示規則，是從公約條文的解釋當中尋找退出公約的依據。這表明，根據《維也納條約法公約》的這些規定，國際條約在符合一定條件下是可以退出的，因而作為國際條約的一個種類、具體規定全球環境治理的國際環境條約也毫無爭議地可以退出。

國際環境條約乃至國際條約之所以可以退出，在于國家享有獨立完整的主權。國家主權是國際環境法乃至國際法的基礎，是國際環境法賴以生存、發展和進步的基礎。國家主權體現在國際環境法中就是國家可以根據自身的國家利益自由的決定是否加入國際環境條約，也可以根據自身的需要決定是否退出國際環境條約，這是國家主權對外獨立性的體現，也是政治自保權的體現。締約國退出國際環境條約一般是因為繼續履行該條約不利于國家利益的實現，而國家對外政治獨立性決定了國家可以在國家利益受損時實現自己的政治自保權，從而在符合國際環境法的限度內退出已經簽訂的國際環境條約，這里所說的“國際環境法的限度”就是根據《維也納條約法公約》以及所簽訂國際環境條約的具體規定，否則，締約國肆意退出國際環境條約的行為就是違反國際法的，應當承擔相應的國家責任。之所以締約國只有在國際環境法的限度內才能退出已經簽訂的國際環境條約，在于“條約必須信守”這個原則也是國際法的一項基本原則，這也是條約必須信守原則對國家主權原則的必要限制，條約必須信守原則也是尊重別國主權的要求。

二、《巴黎協定》的退出機制

只要符合《維也納條約法公約》規定的明示規則或者默示規則中的一項，締約國就可以自由退出業已簽訂生效的國際環境條約，這就是國家在參與全球環境治理當中合法、自由行使國家主權的體現，也是國家利益影響國家主權行使的體現。《巴黎協定》作為當今國際社會最新發展出的國際環境條約，在提出國家自主貢獻減少全球碳排放的同時，以明示的規則規定了自己的退出機制，這就表明，締約國在符合相關規定的限度之內，可以退出《巴黎協定》。研究《巴黎協定》，尤其是其規定的退出機制，就能正確認識美國的退出將會給全球氣候變化的應對帶來的影響。

（一）《巴黎協定》概述

除了原則性、宣言性的前言內容中主要體現了國際社會應對全球氣候變化的共同意志和《聯合國氣候變化框架公約》（后文簡稱《公約》）發揮的積極作用，《巴黎協定》（后文簡稱《協定》）正文部分一共二十九條，規定的主要內容可以歸納為：

1. 《協定》的主要目的是加強全球應對氣候變化的能力，把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于 2€癈之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上 1.5€癈之內，而且這種努力不得威脅全球的糧食生產（第二條）。

2.《協定》的原則是按照不同的國情體現平等以及共同但有區別的責任和各自能力的原則，這是國家主權原則、共同責任原則、國際合作原則等國際環境法基本原則的再次重申和體現，這些原則也體現在《公約》當中，表明了《協定》繼承和發展了《公約》當中的規定（第二條）。

3.《協定》規定了應對全球氣候變化的國家自主貢獻機制，這也是《協定》最大的特點，即締約方根據本國不同的國情自由編制減少溫室氣體排放的總量，并盡快達到溫室氣候排放的全球峰值，達到峰值之后通過減緩措施，達到減排目標，并逐步增加國家自主貢獻。在通過這個機制減少全球溫室氣體排放的過程中，發達國家和發展中國家要相互合作以及加強資金和技術的轉讓，而且這種減緩溫室氣體的國際轉讓、資金支持應當是自愿的，這個過程尤其鼓勵發達國家的主動參與和貢獻（第三條、第四條、第六條、第七條、第九條、第十條、第十一條和第十二條）。

4.《協定》要求建立一個透明度框架以有利于國家之間的信息通報、國際協商和分析以及建立技術專家審評，這個機制主要由《協定》的最高機構，即締約方會議來組織完善。此外，還進一步明確規定了締約方會議的作用，主要是定期總結協定的執行情況，負責建立一個每年向締約方會議報告遵守和執行《協定情況的》的專家委員會以及確定議事規則和財務規則，設立必要的附屬機構等（第十三條、第十四條、第十五條、第十六條）。

5.《協定》規定了秘書處、附屬科學技術咨詢機構和附屬履行機構中組成人員的產生以及這些組織機構的具體職能，并且規定這些機構以及根據《公約》而成立的其他附屬機構都要接受締約方會議的工作安排和指導（第十七條、第十八條、第十九條）。

6.《協定》規定了簽署、批準、加入、生效以及修改和爭端解決等程序性事項，并且明文規定《協定》的修改和爭端解決機制要比照《公約》當中的相關規定。此外，《協定》還規定了一般情況下，每個締約方只有一個表決權（第二十條到第二十五條）。

7.將聯合國秘書長任命為《協定》的保存人，規定締約國對《協定》不得做任何形式的保留，但是締約國可以通過一定的程序退出該《協定》（第二十六條、第二十七條、第二十八條）。

不難發現，《巴黎協定》為了最大程度上吸引各個國家的參與和廣泛支持，刻意淡化了在應對全球氣候變化時發展中國家和發達國家的利益沖突，自主貢獻機制就是緩解這種對立的產物，但由于這種自下而上的自主貢獻機制缺少相應的強制履約機制，就會使得締約國能夠真正落實減排任務成為一個問題和窘境。 不僅如此，《巴黎協定》雖然還是規定了“共同但有區別責任的原則”，但是在自主貢獻機制當中，這個原則已經主要體現在發達國家對發展中國家的資金和技術支持，而減排主要依靠各國國家本身的能力，這種有意淡化發展中國家和發達國家的做法實質上已經表明“共同但有區別責任的原則”已經逐漸向“共同責任原則”轉變，也就是在應對全球氣候變化當中，無論是發展中國家還是發達國家，不在強調各自的區別，而著重從各自的能力方面共同努力來應對全球氣候變化趨勢。

（二）《巴黎協定》第二十八條分析

《巴黎協定》在第二十八條中明確規定了締約國的退出自由，同時提供了兩種退出方式供締約國選擇。第一種方式是《巴黎協定》對締約國生效三年以后，該締約國可以隨時向協定保存人，即聯合國秘書長，發出書面通知表示退出，該種退出方式應當在退出通知之日起一年之內生效，或者根據該締約國退出通知當中載明退出的日期生效；而第二種方式是締約國可以通過直接退出《聯合國氣候變化框架公約》的方式退出《巴黎協定》，相對于第一種方式，這種方式沒有時間限制，一旦退出《聯合國氣候變化框架公約》，就意味著退出《巴黎協定》。根據《聯合國氣候變化框架公約》中有關條約退出的第二十五條的內容，締約國可以在公約對其生效之日起三年以后隨時向保存人，即聯合國秘書長發出書面的退出通知，這個通知將在保存人收到書面通知之日起一年以內或者退出通知載明的退出時間時生效，締約國即可退出公約。由于《聯合國氣候變化框架公約》對所有締約國生效時間都已經超過三年，這就意味著，一旦締約國選擇以這種方式退出《巴黎協定》，那么基本上就可以及時退出《巴黎協定》。

《協定》第二十八條規定的內容與《公約》下的《京都議定書》相差無幾，都明確規定了這兩種退出方式，這兩種退出方式都具有國際法上的效力，而且其中的一種都是將退出《公約》的行為視為退出所在協定或者議定書的行為。這種規定的原因正在于國際環境條約“框架條約—議定書”的特色。作為應對全球氣候變化的國際環境條約，《協定》是在《公約》第二十一屆締約方大會上通過的，是對《公約》應對全球氣候變化的進一步細化和未來行動的具體指南，從《協定》的主要內容來看，很多內容直接規定為比照《公約》當中的規定，例如《協定》當中的修改和爭端解決等程序性的問題就規定了要比照《公約》當中的規定。因此，作為《公約》發展的最新成果和體現，《協定》將退出《公約》的行為也視為退出《協定》本身的做法是符合國際法規范的，這也是《協定》的特點。

三、對美國退出《巴黎協定》的評析

根據《維也納條約法公約》，當國際環境條約中明確規定了退出條款的時候，締約國就可以選擇退出已經簽訂并且生效的國際環境條約，這并不違反“條約必須信守”的國際法基本原則，這也是國家主權原則在國際環境法實踐當中的體現，即每個國家都享有獨立決定是否簽署國際環境條約的主權，也享有根據條約中的規定退出已經簽署并且生效的國際環境條約的主權。在關于締約國能否退約的問題上，無論是《聯合國氣候變化框架公約》還是《巴黎協定》都作出了肯定性的明文規定。因此，美國作為《聯合國氣候變化框架公約》以及《巴黎協定》的締約國，享有退出這些國際環境條約的權利和自由，這種退約行為并不違反國際條約和國際環境條約，而且這是美國繼2001年退出《京都議定書》之后再一次退出《聯合國氣候變化框架公約》的相關條約。

締約國選擇退出已經簽署的國際條約的情況在國際法不斷發展和完善的實踐過程中并不鮮見，最近幾年比較有影響退約事件比如2011年加拿大退出《京都議定書》，2016年俄羅斯以及布隆迪、南非、岡比亞等三個非洲國家相繼宣布退出《國際刑事法院羅馬規約》等。因此，美國退出《巴黎協定》這個國際條約的行為并不是個例，其退約行為既有充分的國際法依據，也有已經發生的先例，雖然退約的這些事例尚未成為國際慣例，但是美國退出《巴黎協定》的做法從表面上看并沒有不當之處。

可是，共同責任原則是國際環境法的基本原則之一，這意味著世界各國，不論其大小、資源等方面的差異，都對保護地球環境承擔著一份責任，都應當毫無例外地參加全球環境保護事業。 應對全球氣候變化是世界各國的共同責任，因為為此需要作出的工作已經超出了各國分別活動的范圍，只有國際合作才能共同應對這項挑戰。正因如此，《巴黎協定》迄今為止已經有195個國家簽署、在148個國家生效 ，這正是共同責任原則在全球應對氣候變化中的體現，這種責任的共同性要求在地球生態系統的整體性的基礎之上，世界各國都負有共同努力來應對全球氣候變化的責任，任何國家都不應當推脫自己在這件事項上的責任。世界各國應當通過加強國際合作，通過落實《巴黎協定》的各項規定，尤其是“自主貢獻機制”實現應對全球氣候變化、遏制全球氣候變暖的趨勢，這也是國際合作原則的要求。美國退出《巴黎協定》的做法，與共同責任原則與國際合作原則的要求南轅北轍，這種一意孤行的做法不但會對全球共同應對氣候變化產生不利影響，最終還會損及美國自身的利益。

此外，美國政府于1992年6月12日簽署《聯合國氣候變化框架公約》，該《公約》于1994年3月21日對美國生效，目前美國沒有退出該《公約》，美國仍然是《公約》的締約國，理應履行《公約》的義務。而該《公約》第三條規定，締約國應當在公平的基礎之上，根據共同責任原則和可持續發展原則為人類當代和后代的利益保護全球氣候系統，為此，發達國家應當率先應對氣候變化及其不利影響。作為世界上最大的發達國家，美國不僅沒有履行《公約》規定的發達國家的率先義務，還率先退出體現國際社會在應對全球氣候變化共同意志的《巴黎協定》，是有違《公約》精神的，這不利于《公約》的貫徹落實。

全球氣候變化是人類的共同重大關切，應對全球氣候變化是一個長期復雜艱巨的過程，這個過程即使世界各國都積極參與，全球氣候變暖等氣候變化現象仍然會持續比較長的一段時間。因此，保護全球氣候系統是一件迫在眉睫卻又需要世界各國長期合作的工作，地球上的每一個國家都應當為此貢獻出自己的一份力量。美國退出《巴黎協定》這種只顧眼前自身利益、枉顧人類共同利益的行為不僅會直接影響全球碳排放目標的實現，可能會引發其他國家效仿的連鎖反應，引起多米諾骨牌效應，甚至瓦解《巴黎協定》這樣一個長期且具有實際意義的協議體系，還會損及美國的國際形象和國內頁巖油氣、應用清潔煤和碳捕捉封存技術、核能等新能源技術的發展，影響國內創造更多的就業機會，最終會損害自己的國家利益和國民福祉。

總而言之，作為世界第二大能源消費國和溫室氣體排放國，美國政府即將退出《巴黎協定》的做法，雖然符合《巴黎協定》中已經存在的關于退出協定機制的條款，不違反國際條約和國際環境條約，但是這種枉顧人類共同利益、只顧眼前“利益”的做法不僅與國際環境法的基本原則和《氣候變化框架公約》的“只有一個地球”精神相齟齬，還會對世界各國共同努力應對全球氣候變化蒙上一層陰影，最終會使得《巴黎協定》把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于 2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上 1.5℃之內目的的實現帶來相當大的阻礙，還會推遲這個目的實現，這是美國政府不履行其對國際社會所負義務的體現。

注釋：

林燦鈴.國際環境法（修訂版）.北京：人民出版社.2011.124，169.

銀紅武.條約退出權研究.北京：法律出版社.2014.2.

何晶晶.從《京都議定書》到《巴黎協定》：開啟新的氣候變化治理時代.國際法研究.2016（5）.77-79.

數據來源：聯合國氣候變化框架公約締約方大會網站（http：//unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php），最后瀏覽時間2016年6月14日。