農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實踐困境及對策研究

摘 要 精準(zhǔn)扶貧是政府對我國以往扶貧工作和經(jīng)驗的總結(jié)、反思以及創(chuàng)新，提出對貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核的內(nèi)涵。相較于傳統(tǒng)的扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧在處理解決農(nóng)村貧困問題上有著極為重要的意義。本文以精準(zhǔn)扶貧為切入點，闡釋了精準(zhǔn)扶貧的基本概念，分析了當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實施過程中遇到的困境，并且提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 困境 差異性

作者簡介：魏衍勝，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政理論與實踐。

中圖分類號：D632 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.218

一、精準(zhǔn)扶貧的基本概念

對于精準(zhǔn)扶貧的概念，目前還沒有一個統(tǒng)一的界定，對于精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的研究大多是來自于領(lǐng)導(dǎo)講話以及相關(guān)的政府文件。王思鐵認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是針對不同的貧困地區(qū)以及不同程度的貧困戶進行相應(yīng)的幫扶，做到對幫扶對象的精確識別、幫扶、管理的治貧方式。一般而言就是誰貧困就幫扶誰。 李鹍等人認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧指的是利用科學(xué)有效的機制和程序，對貧困戶和貧困村進行精確識別、精準(zhǔn)幫扶。按照當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜的制定幫扶措施、脫貧政策，對貧困戶進行分類管理并且引入相應(yīng)的動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機制，進行精準(zhǔn)考核的治貧方式。 而本文所認(rèn)為的精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵大體和李鹍等人的觀點是一致的。

盡管目前學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵還沒有一個一致的定論，但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該包含以下幾個方面，即精準(zhǔn)識別、精確幫扶、精確管理、精確考核四個方面。

（一）精準(zhǔn)識別

精準(zhǔn)識別主要是針對以前傳統(tǒng)扶貧方式中識別不準(zhǔn)、識別模糊所提出來的。精準(zhǔn)識別主要強調(diào)的就是要通過科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)⒇毨^(qū)域、貧困村、貧困戶識別出來。在這一過程中，最主要的就是要將貧困戶識別出來，找出哪些是最需要幫扶的人。

（二）精確幫扶

精確幫扶是針對傳統(tǒng)扶貧方式中采用的一刀切，大而全的方式提出的。 在精準(zhǔn)扶貧背景下的精確幫扶將會充分的分析和考慮貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶的實際致貧原因，對這些原因因地制宜的制定幫扶措施和對策，確保在貧困戶可以達到脫貧致富的目的。總的來說精確幫扶是對以往扶貧方式中只注重整體而忽視個體的發(fā)展與創(chuàng)新。

（三）精確管理

精確管理大體具有以下幾個方面的意義，首先，精確管理指的是對貧困戶的基本信息運用信息化的手段進行統(tǒng)籌和管理。因為扶貧是一個動態(tài)的過程，因此對貧困戶的狀態(tài)進行的監(jiān)測也必須是動態(tài)的，如果某一貧困戶達到了脫貧的目標(biāo)時，就意味著他將不再屬于貧困范疇，那么新的貧困戶就可以加入進來。其次，精確管理也意味著對扶貧負(fù)責(zé)人的監(jiān)督與管理，督促扶貧負(fù)責(zé)人依法辦事，依照程序辦事，提高辦事效率，防止辦事效率低、以權(quán)謀私的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）精確考核

通過對貧困戶的動態(tài)監(jiān)測和信息化的管理，上級干部可以及時和準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)在扶貧過程中所出現(xiàn)的問題，觀察扶貧資金的使用和分配情況，看出地方扶貧部門的工作效率的高低。通過精準(zhǔn)考核，可以有效的避免以往扶貧過程中出現(xiàn)的扶貧形式化的問題。在考核的同時配以相應(yīng)的激勵機制，增加地方扶貧部門工作的積極性，提高辦事效率，確保扶貧任務(wù)的完成。

二、精準(zhǔn)扶貧的實踐困境

（一）精準(zhǔn)識別中出現(xiàn)的困境

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧中的基礎(chǔ)工作，目的就是要將真正的貧困戶識別出來，以便更好的開展之后的工作，避免扶貧資源的浪費，使得那些真正需要幫扶的個體能夠得到有效的幫扶。

1.識別過程中部分個體被排斥

一些負(fù)責(zé)指揮或者具體實施的人員，為了一己私利，優(yōu)親厚友，不按照上級制定的標(biāo)準(zhǔn)進行，而是直接指定貧困地區(qū)或者貧困戶 。在確定貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村的時候，一些縣級領(lǐng)導(dǎo)對貧困數(shù)據(jù)進行弄虛作假，導(dǎo)致某個地區(qū)的貧困數(shù)據(jù)并不是真實的，這就會影響貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評定。同時在將貧困名額確定到戶的過程中，盡管上級要求要將評定過程和結(jié)果進行公示，但是由于缺乏一定的監(jiān)督，居民很少甚至根本沒有參加評定的機會，一切都是由村干部說了算。這就導(dǎo)致一部分真正的貧困戶被排斥在外。

2.“臨界農(nóng)戶”難以被確認(rèn)

在識別工作開展中，各地都會制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)以便更有效的將貧困用戶識別出來。但是在此過程當(dāng)中，最容易的工作就是將那些最貧困的個體劃分出來，但是最容易出現(xiàn)的問題就是“臨界戶”的問題 。這些個體處于標(biāo)準(zhǔn)的邊緣，對其很難進行確認(rèn)。盡管一些地區(qū)利用收入作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照此標(biāo)準(zhǔn)進行，但是“臨界戶”的問題依然是不可避免的。

（二）精確幫扶中出現(xiàn)的困境

1.精確幫扶缺乏差異性

因為導(dǎo)致貧困的原因不同，因此貧困戶對幫扶措施的需求也是不盡相同的，有的需要工作，有的需要技術(shù)，有的需要錢等。精確幫扶主要要求的就是根據(jù)每個地區(qū)、每個貧困個體的不同需求，因地制宜、因戶制宜的制定相應(yīng)的幫扶措施，但是在具體實施的過程當(dāng)中，大部分地區(qū)是達不到這種要求的。他們很少甚至是不考慮貧困戶的實際情況，直接將幫扶措施變成提供一部分生產(chǎn)資金和生產(chǎn)資料，甚至一些地區(qū)只是簡單的提供一些生活用品。

2.駐村扶貧工作隊的效果不明顯

國家從2014年底開始實行駐村扶貧工作，即要求一部分扶貧干部進入貧困村莊幫助村民脫貧致富。駐村扶貧的目的主要有兩個，第一就是讓扶貧干部實地考察一下貧困農(nóng)村和貧困戶的實際情況，充分了解他們的致貧原因，以便在此基礎(chǔ)上幫助他們制定脫貧計劃。第二就是利用扶貧干部所擁有的社會資源為當(dāng)?shù)貭幦∩鐣Y金和項目。但是實際情況卻是，駐村干部本來就有自己的本職工作，再加上駐村時間短，導(dǎo)致他們不可能全身心的投入到了解當(dāng)?shù)貙嶋H情況的工作當(dāng)中去，這就會使得他們的工作只是浮于表面。同時在爭取社會資金和項目的過程當(dāng)中，由于是他們是利用自己的社會資源，因此會使他們本身欠下人情，為了避免這種情況，一些駐村干部在這一方面表現(xiàn)的并不是特別積極。這也使得扶貧工作達不到意想的效果。

3.扶貧資金短缺

在幫扶過程中，扶貧資金的短缺也是一個不可忽視的問題。貧困地區(qū)的經(jīng)濟本來就不發(fā)達，因此扶貧資金的主要來源還是依靠于上級的財政撥款。但是我國的貧困人口眾多，要想完全依靠中央財政的專項扶貧資金是遠遠不夠的。因此要解決這一問題，必須要從社會中吸取大量的資金，同時還應(yīng)該考慮的是，如何將這些資金發(fā)揮出最大的效用，來解決貧困個體最需求的事情。

（三）精確管理和考核中的困境

扶貧資金和項目監(jiān)管力度不夠。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，扶貧資金的管理目前還沒有一個專門的部門來對扶貧資金的使用和分配進行管理，從而使得扶貧資金分配模糊，多頭管理，形成“誰都可以用，誰都可以管”的現(xiàn)象。第二就是資金使用不透明。沒有建立起資金使用公示制度，使得扶貧資金經(jīng)常被暗箱操作。同時第三方監(jiān)督并沒有發(fā)揮明顯的作用，由于扶貧工作大部分都是在農(nóng)村進行，農(nóng)民素質(zhì)參差不齊，因此農(nóng)民發(fā)揮的監(jiān)督效果并不盡人意。這也會導(dǎo)致扶貧資金被隨意濫用，達不到資金使用的合法性、合理性。

三、農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的對策

（一）增加農(nóng)戶參與度，自上而下與自下而上相結(jié)合

可以通過參與式貧困排序法，利用村民對本地情況熟悉了解的優(yōu)勢，將識別的一部分權(quán)利下放到村民手中，同時在配以相應(yīng)的評定標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此來更加準(zhǔn)確的識別出貧困人口。具體來說，可以先由村民自己自由申請或者是由舉薦人舉薦，然后組建評議小組進行評議，經(jīng)過村委會的審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級審核，最后進行名單的公示、備案。但是需要注意的是，在此過程中要加強對地方政府的監(jiān)督，防止地方政府對村民評議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的干擾，以確保評選出來的貧困戶是大家所認(rèn)可的，評選過程是公開的、可核查的、可追責(zé)的。

（二）細(xì)化幫扶措施，確保措施落實到位

精準(zhǔn)扶貧要求的照顧貧困戶的個體性與特殊性，但是在具體的扶貧措施中又會呈現(xiàn)出扶貧措施的統(tǒng)一性與普遍性，這就會形成一種內(nèi)在的矛盾。為了解決這種問題，一些地方進行了積極的探索，例如湖南省懷化市就采用了在資金安排方面，重視點面相結(jié)合，實行特惠與普惠相結(jié)合的分配方式 。還有內(nèi)蒙古扎蘭屯市，按照“靶標(biāo)明確，靶向準(zhǔn)確”的要求，給評定出來的每個貧困戶都安排了一個扶貧干部，并簽訂脫貧任務(wù)書，逐戶落實扶貧政策，解決扶貧問題的最后一公里問題 。這些都不失為一種很好的辦法，對扶貧工作有很大的啟發(fā)。

（三）建立有效的激勵機制，提高駐村干部的積極性

之所以會出現(xiàn)駐村干部積極性不高的問題，不只是駐村干部自身的問題，還因為對于準(zhǔn)村干部的考核、獎懲制度還相對模糊，沒有明確的激勵機制。因此要盡快建立相應(yīng)的激勵機制，范小建認(rèn)為我們可以探索以獎代補的競爭性分配方式，將扶貧資金的分配、獎勵和考核相結(jié)合，實行正面激勵，誰做的好就獎給誰。這也是一種很好的解決辦法 。

（四）拓寬資金籌集渠道

扶貧工作的開展離不開龐大的資金支持，單純的依靠政府資金是解決不了根本問題的，因此這就需要扶貧工作的基層政府進一步拓寬資金籌集渠道，利用社會資金來幫助扶貧工作的順利進行。例如政府可以出面向銀行替貧困村進行擔(dān)保，進行小額貸款，政府可以提供給這些金融機構(gòu)一定的補貼。同時在西部地區(qū)，政府也可以聯(lián)系一些東部沿海地區(qū)實力雄厚的企業(yè)，使之成為西部地區(qū)一些小企業(yè)的定點幫扶單位，幫扶對象可以提供給企業(yè)一些原材料或者成為它的代理加工廠。

（五）建立完善嚴(yán)格資金管理制度，充分發(fā)揮政府和公眾的監(jiān)督作用

扶貧資金是扶貧工作的重要保障，對資金的監(jiān)管力度不夠，容易出現(xiàn)“張冠李戴”、“跑冒滴漏”的情況。因此，要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，首先，政府審計部門要經(jīng)常性對扶貧資金進行核查，防止挪用、盜用現(xiàn)象的發(fā)生，同時扶貧部門要定期向公眾交底，將資金的使用分配情況進行公示，使資金的使用在陽光下進行。其次，要成立一個專門管理扶貧資金的部門，嚴(yán)格審核扶貧資金的使用情況，做到專款專用。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)跑冒滴漏的情況，要嚴(yán)厲追責(zé)。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平主席在湘西考察時提出的，后又經(jīng)過多次的闡釋和豐富，形成了系統(tǒng)的思想。從我國現(xiàn)階段實施精準(zhǔn)扶貧取得的成果來看，精準(zhǔn)扶貧在實施過程當(dāng)中還是有著許多困境的。說明對精準(zhǔn)扶貧這個領(lǐng)域的研究還算不上成熟，因此學(xué)界要在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，繼續(xù)對精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)理論闡釋和實踐探索進行創(chuàng)新，為國家的決策提供相應(yīng)的依據(jù)。同時，精準(zhǔn)扶貧作為我國今后將長期堅持下去的扶貧政策，我們也應(yīng)該意識到，精準(zhǔn)扶貧將會是一個長期戰(zhàn)，我們依然有很長的路要走。

注釋：

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