新常態下房地產宏觀調控的經濟法思考

摘 要 2016年6月3日，國務院辦公廳印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（下稱《意見》）。《意見》第12條關于“商業用房可改為租賃住房”的中央意見被視為住房租賃市場的重大政策利好，更被視作商業地產的“去庫存”新政。2010年之后，中央出臺了一系列調控政策，但大多是對城鎮的住房價格進行調控，而忽視了商業地產的問題。在樓市“去庫存”的大環境下，房地產庫存結構性問題逐漸凸顯，相比于住宅市場所面臨的高庫存問題，我國商業地產的庫存狀況更令人堪憂。本文從經濟法視角出發，探討當下我國房地產市場現狀，對房地產宏觀調控新政提出辯證性思考，針對宏觀調控政策提出看法。

關鍵詞 房地產 新政 宏觀調控 去庫存 商業地產

作者簡介：馬藝心，北京師范大學法學院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.228

一、房地產行業狀況與宏觀調控新政綜述

2016年年初，在“去庫存”的政策背景下，居民住房市場迎來短暫利好，國內大中城市住房價格普遍上漲。截至2016年1月19日，據國家統計局發布的數據顯示，2015年末，商品房待售面積71853萬平方米，比11月末增加2217萬平方米。其中，住宅待售面積增加1155萬平方米，辦公樓待售面積增加128萬平方米，商業營業用房待售面積增加458萬平方米。 住宅市場的庫存量尚可待我國龐大的人口基數中“婚房”、“城鎮化”產生的住房剛性需求進行消化，然而商業地產市場的購房需求卻嚴重依賴于實體經濟發展。在全球經濟不景氣，中國經濟增長放緩的宏觀經濟環境下，商業地產“去庫存”的任務相較于住房更加艱巨。

《意見》列出18條詳細政策意見，從六方面具體提出了面向住房租賃市場的發展新要求，分別是培育市場供應主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設、加大政策支持力度、加強住房租賃監管。《意見》還指出，實行租購并舉，培育和發展住房租賃市場，是深化住房制度改革的重要內容，是實現城鎮居民住有所居目標的重要途徑。

筆者以為此項旨在促進住房租賃領域發展的房地產新政是政府期望通過“商改租”的方式，一來緩解高企的城鎮居民住房價格與城鎮底層民眾住房需求之間的矛盾；二來鼓勵較為富裕的家庭投資商業地產通過住房租賃獲取穩定的投資回報，進而促使居民儲蓄投資多樣化，激發市場活力；三來通過租賃、銷售并舉的方式化解房地產企業“高庫存”所導致的資金壓力與銀行壞賬問題；四來推動住房租賃行業的標準化、規模化發展，完善房地產領域產業結構。

二、房地產新政的經濟法原則體現

現階段，中國沒有制定綱領性的“宏觀調控法”，而宏觀調控的最高法律依據來源于《憲法》。在“宏觀調控法”缺位的現狀下，經濟法原則應當對政府的宏觀調控起指導作用。鑒于不動產的特殊屬性，房地產調控是政府為實現宏觀經濟目標所依賴的最重要的宏觀調控手段之一，因此房地產新政需要當然地遵守經濟法原則，具體體現在以下方面：

（一）尊重市場經濟規律原則

政府運用行政手段干預市場的理論依據是自由放任的市場經濟會導致“市場失靈”，但是過度的政府干預也會導致“政府失靈”。“政府與市場之間的關系應該是密切結合，而不是較勁，房地產宏觀調控應以市場經濟的基本規律為基準。” 房地產市場宏觀調控的存在價值是通過政府公權力的介入來彌補市場失靈造成的損失，但其操作過程中同樣應當以市場調節為基礎，充分尊重市場經濟規律，補充市場調節。

“去庫存”的房地產新政是對之前過度的政府干預所導致的房地產市場“供過于求”的失靈現象的彌補。在市場經濟理論中，根本矛盾是供需之間的不平衡。“國八條”與“新國十條”雖用強勢的行政手段遏制了“供不應求”的市場失靈現象，但針對當下“供過于求”市場現象，政府卻難以通過行政手段強迫居民消費以提升需求量。

（二）社會本位原則

“社會公共利益是經濟法追求的基本價值目標。政府在對產業進行調控時，不能出于自身利益的最大化而忽視對社會公共利益的關注。這就要求房地產調控的基本價值取向是社會公益，政府在確定房地產調控目標時不應受利益集團左右，禁止政府從自身特殊利益出發作決策。” 政策協助房地產商“去庫存”，不是侵犯社會公共利益，目的也不是用老百姓的血汗錢去做利益集團的“接盤俠”。政府作為宏觀經濟的調控者，其調控范圍應當權衡各方利弊，遵循比例原則的適當性、合理性，實現廣義的社會公共利益最大化。

（三）兼顧各方利益原則

宏觀調控權由中央政府保留，但具體施行需地方政府的配合。中央政府的政策取向是公共利益的最大化，地方政府局限于地方利益，調控目標難與中央保持一致，社會本位原則難以在地方政府處落實。宏觀調控的效果取決于政策施行過程中從上至下的密切配合。

房地產用地的限制一方面是由于中央政策的被動限制，另一方面也是由于地方政府的主動限制。“國八條”與“新國十條”對住房限購，居住用地的交易量萎縮，交易價格下跌，大量的民間熱錢投資涌向不限購的商業地產，大量的土地被地方政府規劃為商業用地進行出售。地方政府一定程度上也助推了商業地產“高庫存”危機的發生。

《意見》指出，對依法登記備案的住房租賃企業、機構和個人，給予稅收優惠政策支持，對落實營改增的住房租賃予以稅收減免。中央政府通過稅收返還保證營改增后的地方政府稅收只增不減，減免住房租賃稅收讓利于民，降低租房者的經濟負擔和提高出租者的積極性。中央政府作為宏觀調控的主體，在此次房地產新政中主要削減了自身利益，讓利于地方政府與民眾、企業，以期兼顧各方利益，順利推行、落實政策。

三、房地產新政下的宏觀調控難題

（一） 房地產市場的宏觀調控中金融手段的缺位

房地產市場泡沫激增的原因中以銀行為代表的金融產業“功不可沒”。銀行的信貸擴張是房地產行業的強心劑。首先，地方政府可以用土地作為抵押，通過地方政府融資平臺從銀行獲得大量的貸款，土地價格的上漲可以提高地方政府的融資能力。其次，房地產開發商在購得土地后，可以以高價的土地進行擔保貸款，獲得資金進行初期建設，通過預售房產回籠資金，即可以通過少量資金完成整個開發過程，達到一本萬利的效果。再次，購房者從銀行獲得按揭貸款，僅付首付就可購得房屋，待日后房屋升值轉手賣出大賺一筆。銀行參與整個過程中并扮演重要角色，給三方貸款銀行均可獲得不菲的利息收益。經過一番“加杠桿”的倒騰之后，房價憑空上漲。地方政府、房地產開發商、消費者和銀行都能從中獲利，但這種微妙的合作關系，都是建立在經濟持續高增長的基礎上的，一旦經濟運行中某一個環節出現問題，最終都會造成銀行壞賬，而銀行如同經濟的血液，會將經濟的癌癥擴散到整個國民經濟體系內。

房地產新政頻出，但綜合來看收效甚微。《意見》明確指出鼓勵金融機構為住房租賃企業提供金融支持，支持符合條件的住房租賃企業發行債券、不動產證券化產品。金融業在市場經濟中的重要作用是不容置喙的，然而鼓勵發行債券、不動產證券化產品的行為，本是試圖讓市場通過金融手段向房地產領域“輸血”以恢復其正常的“生理機能”，但一旦疏于監管，極可能釀成房地產領域通過金融手段向市場“輸送癌細胞”禍害整個經濟體系。歷史的慘痛教訓還在眼前，2007年美國的次貸危機的爆發與不動產的證券化有著密切的聯系，房地產市場泡沫所產生的不良信貸資產通過債券市場擴散全球，直接導致了2008年全球金融危機。2008年危機余波尚未平息，中國對不動產證券化的態度卻迫于現實經濟壓力開始松動，金融危機的可怕破壞力讓我們不得不對此警醒。本著對公權力的“邪惡假設”和宏觀調控的實踐經驗，《意見》能真正帶來利好的定論還為時尚早，真正解決問題尚待各大部委、地方政府、企業、消費者、投資者的積極落實與默契配合。

（二）房地產市場的宏觀調控經濟法律體系不完善

傳統的財政、稅收、金融等常見宏觀調控手段已經難以單獨使用以應對復雜劇烈的經濟波動。市場失靈的“蝴蝶效應”會使得局部市場失靈的惡果蔓延至整個國民經濟體系。必須肯定行政手段于宏觀調控的必要性，但是鑒于行政手段存在任意性，經濟法對政府行為的授權與規制相較于行政手段更為重要。

長期以來，房地產市場因其固有的缺陷造成的市場失靈嚴重危害國民經濟整體運行的健康狀況。國家對房地產市場的調控大都采取發放中央文件、通知等形式，立法層級較低，缺乏完善的經濟法律體系。行政手段靈活性的特點使得政府可以迅速采取措施及時應對市場的波動，但頒布行政法規或部門規章大多是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。政令變更頻繁，政策持續時間短，相關政策之間連貫性較差。2010年至2015年短短五年時間內，房地產市場經歷了“供不應求”到“供大于求”的劇烈變化，政府宏觀調控政策的主旋律也由“限購”向“去庫存”轉變。政府對土地供應的壟斷也決定了政府對房地產市場的絕對影響力。我國房地產市場的調控缺乏完整的法律框架，大部分文件、通知自上而下，卻難以得到順利執行，無法達到積極良好的預期效果。各地紛繁復雜的土地政策是各地方政府招商引資的重要手段。地方政府掌握土地出讓的靈活權力有利有弊，利在可以增強地方經濟活力，弊在地方政策的差異導致國家范圍內的房地產市場秩序混亂，土地管理成為地方政府、官員權力尋租的空間，中央宏觀調控政策執行不暢。

四、結語

2016年初房地產市場的再次狂熱為中國經濟敲響了警鐘。此輪房地產新政是在“去庫存”的背景下出臺，在房地產市場熱門的城市以限價、限購的方式平抑房價，在房地產市場庫存量大的城市以商改租、信貸寬松等方式減少房地產庫存量。反觀上世紀八十年代末日本的經濟衰退和2008年全球金融危機，房地產市場在經濟活動中具有至關重要的地位。鑒于我國土地的國有性質，政府在房地產市場宏觀調控中起決定性作用，國家應當積極運用經濟法的宏觀調控原理，將法律手段與行政手段相結合，共同促進房地產市場回歸健康、理性發展。

注釋：

新聞：報告稱商業地產存量及供應壓力持續 寫字樓市場尤甚.搜狐財經.http：//business.sohu.com/20160121/n435396315.shtml.

龍興盛.經濟法視角：房地產新政評析.求索.2011（12）.