秦巴山片區扶貧工作的形勢、困境和對策

王偉 陳衛東

[摘? 要]精準扶貧工作是我國全面建成小康社會的重要任務和主要抓手。深入研究當前秦巴山片區扶貧工作存在的問題及對策，對于未來如何進一步深化推動精準扶貧工作有著非常重要的參考價值。本文以國家扶貧開發重點地區秦巴山為例，基于A市F縣精準扶貧工作的實際情況，提出了貧困戶內生動力不足、貧困戶認定精準度不夠、產業扶貧措施單一等實踐困境，并結合F縣的自然條件和經濟基礎，為秦巴山區提出了“大數據+”精準甄別、扶貧產業聯動等對策引導。

[關鍵詞]秦巴山片區;扶貧工作;分析;

[中圖分類號]C36? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）11-0068-04

秦巴山片區是國家劃定的集中連片特殊困難地區之一，是我國扶貧開發跨省市最多（涉及河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市）、地形地貌最復雜、內部差異最大、因災致貧返貧現象最嚴重的地區。據國家相關數據顯示，2016年底，如果按照國家2855元的新標準測算，片區內共有貧困人口156.2萬人，貧困發生率為9.7%，比全國平均水平高5.2個百分點;農民人均純收入僅相當于全國平均水平的76.3%。[1]而F縣地處秦巴山片區腹地，是秦巴山片區扶貧攻堅和國家扶貧開發工作重點縣之一，也是國家南水北調中線工程的重要水源區、秦巴生物多樣性主體功能區的重要組成部分、江漢平原的重要生態屏障。精準扶貧工作開展以來，F縣在黨中央的正確領導和規劃部署下，對扶貧工作投入了巨大的人力物力，取得了較為顯著的成績，但貧困現狀仍然十分嚴峻。截止2016年底，F縣共有貧困人口110450人，貧困發生率高達23.5%，高于國家平均水平19個百分點，是研究秦巴山片區精準扶貧工作的典型樣本。

一、當前秦巴山片區精準扶貧工作的基本形勢

2017年6月，我們在F縣省定建檔立卡貧困村中隨機抽選了8個貧困村，就精準扶貧工作進行了專題調研。調研人群主要包括鄉鎮扶貧干部、扶貧工作隊、村委會負責人、當地群眾、致富帶頭人和貧困戶，調研方式主要包括召開座談會、發放調查問卷、實地走訪等。調查內容包括貧困戶家庭人口數、文化程度、致貧原因、收入來源、享受的扶貧政策、精準扶貧滿意度和對精準扶貧的意見等。在該部分我們將結合F縣政府為我們提供的相關數據和調研的實際情況，總結出當地面臨的貧困形勢。通過這8個貧困村的精準扶貧的相關情況，總結出了“三多三重”的貧困特征，大體可以反映出秦巴山片區面臨的貧困形式。

1.自然災害多，脫貧任務重。F縣縣域內地形地貌復雜，洪澇、旱災、泥石流、山體滑坡等自然災害多發易發，當地民眾甚至以“雨下三天，一年白干”來形容自然災害的嚴重性。2016年F縣人均GDP位居全省倒數第9，區域內貧困人口不均勻分布在17大片區，大多為深山、高山、老區、庫區和邊遠、移民、撤并鄉鎮的邊遠村落。根據調研數據反映，當地60%的貧困戶家里至少有5口人，87%的貧困戶只有初中及以下文化程度。在致貧原因方面，因老弱病殘致貧的人口約占55%，個別村莊甚至達到60%以上，因災致貧的約占20%，因學致貧的約占10%，缺少勞動技能和項目扶持的約占10%，其他原因約占5%。從調研數據中可以得出，自然條件惡劣、文化程度低、勞動技能不足、缺少增收收入渠道等是導致秦巴山區致貧返貧的主要因素，而這些貧困群眾通過自我發展來脫貧致富的可能性很低。

2.基礎設施欠賬多，改善任務重。因為自然條件惡劣和經濟條件落后等原因，導致區域內基礎設施建設歷史欠賬多，改善任務重。全縣自然村到行政村未通水泥路里程達1400公里，而山區道路建設成本是平原地區的2-3倍，項目補貼往往難以滿足建設需要，縣級配套資金量非常大，部分項目配套比例甚至高達70%。對于已經投入使用的公路，也因為地質情況復雜、氣候情況多變、路窄彎多等原因導致使用率低下，不能充分滿足當地的經濟社會需要。與此同時，貧困群眾的基本生活條件也亟待改善，因為供水電力等配套設施的落后，飲水困難貧困戶占貧困戶總數的58.08%，未通廣播電視貧困戶占32.28%，危房貧困戶高達71.11%。

3.產業發展制約多，經濟負擔重。F縣是典型資源富縣、經濟窮縣，“八山一水一分田”的自然地貌，決定了傳統農業種植效率低下，2016年全縣農民人均純收入6900元，僅為全省的70%、全國的69%，在全省倒數第4。在工業發展上，山區產業園區“三通一平”每平方公里投入是平原地區的2倍以上，建設難度非常大，引進和培育龍頭企業難，目前全縣規模企業僅43家，對貧困群眾輻射帶動能力有限。同時，F縣位處國家南水北調中線工程的重要水源區，是國家主體生態功能區，屬于限制性開發區，在招商引資、產業發展上有極其嚴格的環保準入門檻，讓許多貧困群眾直接失去了在家門口就業的機會。

二、秦巴山區精準扶貧工作面臨的實踐困境

精準扶貧的最初目的是糾正過去粗放式扶貧帶來的資源浪費、效率低下、缺乏長效機制等頑固弊端。在以往的扶貧過程中，各項數據基本來自基層政府隨機抽取樣本后的逐級上報匯總，扶貧中因為多報、瞞報、誤報產生的信息失真問題可以說是普遍存在，為后續展開的精準扶貧工作留下了很多隱患。如貧困人口情況不明、扶貧數據嚴謹性不夠，資金使用和項目投入“大水漫灌”，產生了“越扶越貧”的怪現象;一些貧困縣為了國家的政策紅利舍不得“脫貧摘帽”，在扶貧數據上弄虛作假，造成了國家扶貧資源的極大浪費;在貧困戶認定和扶貧資金使用方面缺少考核監管機制，關系貧困戶和人情貧困戶屢禁不止，甚至滋生了挪用套用扶貧專項資金的腐敗現象;對貧困戶的扶持多傾向于給錢給物，沒有做好政策宣傳和思想工作。[2]這些粗放式扶貧存在的固有思維誤區和制度缺陷，直接影響了精準扶貧的落實效果，并產生了以下實踐困境。

1.貧困戶內生動力不足。在我們調查的貧困人口中，主要以留守老人、留守婦女和孩童居多，受教育程度普遍較低，加之觀念陳舊，缺乏致富能力和發展門路，發家致富的愿望不強烈。小部分貧困戶存在消極懶惰思想，很多村民用“馬瘦不吃草，人窮不起早”形容一些懶人。相當一部分貧困戶“等靠要”思想比較嚴重，認為扶貧就是給錢給物，靠救濟過活。一些群眾為了納入貧困戶，故意通過轉移變賣財產、分家分戶、全部外出留下孤寡老人、不盡贍養義務等不正常手段取得貧困戶資格。很多地方出現了“爭當貧困戶”的怪現象，形成了“撐死膽大的，餓死膽小的”心理，直接導致上訪、無理取鬧等諸多問題，敢于鬧事的群眾得到了政策優惠，老實淳樸的群眾卻產生了“窮占便宜富吃虧”的不平衡感。還有很多群眾認為扶貧只是政府的事，與自己無關，甚至出現了沒有納入扶貧范疇的邊緣戶仇視貧困戶的現象。

2.扶貧干部主觀能動性有待提高。在調研中，很多干部直接向我們坦言，現在精準扶貧工作存在“會議多、表格多、檢查多”的三多問題，繁多復雜的會議、表格和檢查耗費了一線扶貧人員極大的精力，直接影響了扶貧政策的落實。各個扶貧工作隊往往各自為政、單打獨干，沒有形成合力效應，一定程度上浪費了財力物力。農村基層黨組織戰斗堡壘作用未能充分發揮，黨員隊伍呈現老化趨勢，有干部以“老人種地”和“老人治村”形容現在的農村老齡化，這些人市場觀念淡薄，不能充分動員群眾，總是將扶貧工作局限于小農思想的框架中。少數扶貧干部和村干部存在應付任務的消極情緒，總是強調資金不足、沒有專業技能、群眾任務難以開展等客觀困難，思想僵化，缺少干事創業的勁頭，成為群眾口中的“住村干部”。

3.貧困戶認定需要進一步提高精準度。當前貧困戶的評定主要根據家庭年人均純收入和群眾評議來決定，但是當前階段農民經濟收入存在多樣化和不可知性，加上中國人情社會的固有缺陷，這樣就導致三大問題：一是外出務工收入完全靠扶貧人員估算和自報，瞞報少報的現象比比皆是，一些不外出務工的村民比外出務工的可能更窮，但是因為在家從事種植養殖活動容易估算，所以有時收入反而更高。二是少數貧困群眾因為性格孤僻，與村干部和街坊鄰居關系比較疏遠，因此沒有被評為貧困戶。在現實中，與村干部關系好的確實更容易被評為貧困戶。三是扶貧工作是個動態過程，但是一些貧困戶貪圖政策優惠不愿脫貧，一些村干部也存在“怕得罪人”的心理，加上信息采集、反饋及管理機制相對滯后，出現了該納入的沒有納入，能脫貧的不愿意脫貧，已脫貧而又不幸返貧的人員無法納入系統的現象。

4.危房改造和扶貧搬遷中存在缺陷。地方政府根據上級分配的任務和資金制定了危房改造和扶貧搬遷計劃，但是在具體工作中仍然存在一些問題：一是各鄉鎮存在進度不平衡的情況。有的地區集中安置點還沒有選址動工，而有的地區為了趕進度，在選址上沒有認真統籌規劃，存在交通不便、地質較差、基礎投入不夠等問題。二是在調研中有些群眾向我們反映，扶貧搬遷存在一刀切的問題，一些群眾搬遷地點過遠，遠離耕地，加上豬圈等生產設施被拆除，生產生活極為不便。三是一些貧困群眾本來有能力建房，卻通過分戶、隱藏收入等手段獲得安置房，待房屋修起之后，又在外地購買產權房。四是一些貧困群眾已經在外面購置了房屋，但是因為無力承擔剩余房款和裝修費用而無法入住，又不能享受危房改造和扶貧搬遷等相關優惠政策。

5.產業扶貧措施單一難以形成組合拳。在調研中我們發現，各個駐村工作隊針對產業扶貧傾注了很多精力，通過結合自身實際，因地制宜地開展了許多有益的嘗試和探索，如金線蓮中藥材項目、裕源食用菌加工項目、光伏發電項目等都取得了不錯的效果，也得到了貧困戶們的一致認可，但是也不可避免地存在一些“通病”。一是仍然存在“天女散花”的現象。直接發放到農戶手里的資金多，對于產業脫貧投入則相對較少，只輸血而不造血，未能體現扶貧的針對性和差異性。二是缺少整體規劃和具體部署，資金使用分散，沒有形成規模效應。開展的項目多以種植業和養殖業為主，但是由于市場行情時常波動，一旦價格下跌就很容易導致血本無歸，甚至可能讓貧困戶貧上加貧。三是產業扶貧主要多由政府主導，對社會資源發揮利用不夠，沒有制定相應的便利政策充分動員企業和社會組織，很多時候只是希望企業給予一些錢物方面的慈善性捐助，治標不治本。四是缺乏市場導向，沒有充分利用市場經濟資源，也缺少大型企業的支撐引領，很難形成產業化經營，無法形成品牌效應，導致很多優質農產品難以外銷，例如當地的茶葉質量上乘，但是因為缺乏宣傳，加上沒有統一的質量管理體系，導致外部市場遲遲無法打開，銷量和價格一直不太樂觀。五是因為扶貧資金配套項目衍生出三角債問題。上級政府對貧困縣設定了較高的脫貧標準，但是一些比較邊遠的鄉村因為基礎設施歷史欠賬太多，補貼資金有限，要求配套資金又太高，為了完成指標，很多村委會向建筑隊賒賬，或者向信用社貸款，資金漏洞從幾十萬到上百萬不等，這與增加村集體收入的扶貧目標背道而馳。六是產業扶貧缺少長效機制，很多項目在具體操作之中存在困難。七是一些邊遠鄉鎮的基礎設施仍然薄弱，導致很多前來考察的商人失望而歸。

6.不同部門和干部的扶持力度存在差異。為了完成扶貧任務，當地各個部門和機關干部分配了包村包戶的具體任務。不同部門和干部因為職能不同，其幫扶力度也會存在差異，職能強的部門可以爭取更多的資源，職能弱的部門卻苦于無門，這樣就使扶貧工作難以同步展開，拉大了貧困村之間的發展差距，從而出現了貧困村攀比幫扶單位，貧困戶攀比幫扶干部的現象，進一步滋長了“等靠要”的扶貧風氣。還有一些村干部向我們反映，一些單位對于已經脫貧的出列村往往缺少關注，總是認為萬事大吉，這種做法為以后的檢查工作留下了很多隱患。

三、深入推進精準扶貧的相關對策

在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代背景下，“精準扶貧”早已不是靠政府單方面力量就可以完成的，而是一項需要全社會共同發力的系統工程。要想根除秦巴山片區的延續數千年的“貧困頑癥”，阻斷貧困的代際遺傳，就必須在深刻理解、精準把握習近平總書記關于精準扶貧系列重要講話的基礎上，摒棄原先“政府單干”的單一扶貧模式，結合當地的實際情況形成政府引導、市場主導、全民參與、法治保障的新型扶貧體系。[3]

1.對扶貧對象進行精準甄別、教育引導。一是充分利用大數據比對對扶貧對象進行精準識別。盡管政府已經初步建立了扶貧信息庫，并招聘了專業人員進行登記管理，但是并未與銀行、房地產、車輛、消費記錄、企業資產等信息系統對接，信息庫的管理運用也還遠遠沒有跟上，相關工作人員認為大數據平臺對扶貧的作用僅僅在于查詢比對信息。只有把那些懶漢、隱瞞收入、因子女不盡贍養義務導致生活無著落的對象剔除出來，并追究其相關責任，才能讓老百姓明白精準扶貧不是天上掉餡餅。二是杜絕給錢給物的輸血型扶貧，“扶貧先扶志”、“扶貧先扶智”，多采用以工代賑的方法，動員貧苦戶互幫互助，自己修建房屋和基礎設施，加大勞務扶貧的力度，提高培訓針對性與勞務輸出組織化程度。三是落實教育扶貧與健康扶貧政策，突出解決貧困戶家庭大病、慢性病與孩子上學問題，幫助老百姓樹立自強自立的脫貧理念，這樣才能徹底挖斷窮根。

2.激發扶貧干部的創業熱情。配備一定比例的年輕干部從事精準扶貧工作，為扶貧工作注入新鮮血液。加強宣傳引導，樹立一批扶貧干部典范，給予其一定的精神或者物質獎勵，凸顯扶貧干部和扶貧工作的重要性。建立科學有效的評估體系及獎懲辦法，對于那些表現優異的干部，可以在年終考核、職務晉升、職稱認定等方面給予優先。對于工作未取得成效、工作不力的干部，組織部門則應采取談話提醒等舉措，確保脫貧攻堅任務穩步推進。對于表現優異的、有突出貢獻的村干部可以通過一定程序為其辦理事業單位或者公務員編制。

3.扶貧搬遷要因地制宜。在危房改造和扶貧搬遷過程中要因地制宜，充分尊重貧困戶意愿，合理控建規模和成本，發展后續產業。扶貧搬遷戶原有住房不搞“一刀切”的拆除方式，屬于危房的必須全部拆除，對于安全性較好的房屋，可以讓貧困戶與村委會簽訂相關協議，以極低的租金租用相關房屋，以便其發展種植業和養殖業。嚴格安置房審查制度，一旦發現通過操作戶口、隱藏收入等手段套取國家房屋建設資金的，取消其貧困戶資格。政府已經為貧困戶修建有住房的，五年之內不允許在外購買住房，否則收回其使用權并追繳租金，情節嚴重的還要追究其相關責任。也有干部向我們提議，可否整合相關資金，多為孤寡老人、殘疾智障人士建造聯排的小平房，這樣不僅節約建設資金，也方便村干部集中看護。

4.產業扶貧要合力聯動。清理目標相近、資金投入方向接近、資金管理方式雷同的轉移支付資金，統籌整合使用財政涉農資金，提高產業扶貧和非農產業扶貧的資金比重。在產業開發之前，要對資金來源、土地流轉、吸納就業、股權規劃、利潤的分配、市場前景、責任分擔等方面進行詳細論證和數據分析，這樣才能多挑選一些符合F縣實際又確實有市場情景的項目，避免形式主義、面子工程。在產業布局上，做好統籌規劃工作，不必追求面面俱到、村村有產業，可以在每個鄉鎮選擇兩到三處地理位置好、基礎設施完備的地點進行產業開發，通過規模效應降低成本，吸納就業人口。建立社會組織和企業參與扶貧工作的相關機制，通過提供配套資金、優惠貸款、減免稅收、項目冠名權和經營權等優惠政策為其提供便利條件，充分利用社會組織和企業在市場經濟方面的優勢。

5.幫扶單位和個人要端平一碗水。扶貧攻堅是一項系統工程，但是各個部門和個人的扶持力度存在差異確實是客觀現實。要想解決這一矛盾，一方面要加強黨委領導，提高黨委政府對扶貧資源的統籌整合能力，在規劃設計、安排部署、統籌推進、資源投入等方面發揮主導作用。另一方面又需要各級各部門協同配合、真幫實扶。按照單位和個人的相應職能，分解落實各級各部門的扶貧開發責任，建立扶貧開發統計監測和績效評價機制，進一步督促調動各級各部門的積極性，最終實現政策貢獻、資源貢獻、成果貢獻、經驗貢獻“四共享”機制，確保一碗水端平。

“小康不小康，關鍵看老鄉”，習近平總書記之所以反復強調這句通俗易懂而又發人深省的話，就是為了讓全黨同志認清形勢、理清思路，深刻理解精準扶貧工作對于全面建成小康社會的必要性和重要性，以高度的使命感、責任感和緊迫感打好“精準扶貧”這場攻堅戰。

參考文獻：

[1]國務院扶貧開發辦.秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）[G].2012.

[2]徐龍順.精準扶貧：理論內涵、實踐困境與對策研究[J].中南林業科技大學學報，2016，（6）.

[3]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014，（6）.

責任編輯? 杜福洲