美國流域治理法律制度發(fā)展述評(píng)

摘 要 流域治理是21世紀(jì)環(huán)境治理改革的重要手段。美國是最早嘗試流域治理的國家之一，歷史已逾百年，經(jīng)歷了從大型水項(xiàng)目治理模式向綜合治理模式的轉(zhuǎn)變。伴隨流域治理模式變化，其流域治理法律制度也不斷發(fā)展完善。本文以治理途徑選擇為線索，分階段考察美國流域法律制度發(fā)展簡(jiǎn)史，運(yùn)用美國國會(huì)、聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦政府與州政府間博弈的視角，分析美國流域治理政策及法律制度形成，以資借鑒 。

關(guān)鍵詞 流域治理 綜合治理 分散化治理 美國 法律制度

基金項(xiàng)目：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院青年科研項(xiàng)目《美國流域綜合治理法律研究：以田納西流域與上密西西比流域?yàn)橹行目疾臁罚?xiàng)目編號(hào)：XJ201514）。

作者簡(jiǎn)介：鄭雅方，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院副教授，博士，研究方向：環(huán)境執(zhí)法與守法。

中圖分類號(hào)：D9712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.292

如何統(tǒng)一和協(xié)調(diào)行政和水文邊界的管理是水資源管理中長期存在的一個(gè)問題。流域治理是國際上比較普遍采用的水資源管理方法。我國2002年實(shí)施的修改后的《水法》從法律角度確立了流域治理的法律地位，但我國實(shí)施流域水資源管理以來面臨諸多挑戰(zhàn)：我國幅員遼闊，流域間國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在顯著差異性；水資源開發(fā)利用上，面臨多樣化問題，幾乎涵蓋所有流域治理問題；雖然客觀上形成了“分級(jí)分部門”的水治理體系，但仍具有較強(qiáng)的區(qū)域管理傳統(tǒng)。因此，我國需以流域綜合治理克服環(huán)境“碎片化”監(jiān)管，逐步完成：清晰流域與區(qū)域治理的關(guān)系；清晰流域治理機(jī)構(gòu)的職能；完善流域立法并增強(qiáng)法律實(shí)效。美國是最早嘗試流域治理的國家之一，歷史已逾百年。隨著可持續(xù)發(fā)展理念深化，其流域治理模式在歷經(jīng)大型水項(xiàng)目治理后，轉(zhuǎn)向綜合治理模式。為滿足與支持流域治理需求，美國規(guī)范流域治理的法律制度不斷發(fā)展完善，為我國流域治理法治化的完善與發(fā)展提供借鑒。考察美國流域法律制度的變遷史，依治理途徑選擇為線索，可劃分為三個(gè)歷史階段：水資源利用開發(fā)為主的項(xiàng)目治理時(shí)代、兼顧環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目治理時(shí)代、生態(tài)經(jīng)濟(jì)催生協(xié)作化治理時(shí)代。

一、水資源利用開發(fā)為主的項(xiàng)目治理時(shí)代

美國從20世紀(jì)初期到20世紀(jì)50年代末，水資源利用開發(fā)為主的項(xiàng)目治理時(shí)代。這段時(shí)期的流域治理多采用分散的項(xiàng)目治理模式，通過聯(lián)邦與地方多機(jī)構(gòu)共同參與的大型水項(xiàng)目來治理流域，流域治理以水資源利用開發(fā)為主，鮮以生態(tài)資源保護(hù)為治理目標(biāo)。這樣的時(shí)代特征一方面是由于陸軍工程兵團(tuán)（Corps）、開墾局（BOR）等在機(jī)構(gòu)使命驅(qū)使下，對(duì)流域治理極具功利性，以水資源開發(fā)利用為主（典型如：航運(yùn)、灌溉、水供應(yīng)、治洪及電力）。另一方面由于美國聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)、承認(rèn)水權(quán)的歷史傳統(tǒng)、流域管理對(duì)區(qū)域和國家的經(jīng)濟(jì)價(jià)值等使美國流域治理主體呈現(xiàn)“鐵三角”態(tài)勢(shì)：聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、國會(huì)、地方政府之間權(quán)力博弈不斷，難以實(shí)施流域統(tǒng)一化治理。 畢竟，水資源管理政策與政治有著千絲萬縷的聯(lián)系，它們本身就是政治動(dòng)態(tài)產(chǎn)物。

這段時(shí)期代表性立法有：1902年的《開墾法案》，該法案在不提及綜合治理的背景下提出最大限度的開發(fā)流域水資源。1920年的《聯(lián)邦電力法案》，這部以開發(fā)為主的法案成立了聯(lián)邦委電力員會(huì)，對(duì)航運(yùn)類水項(xiàng)目及以水利發(fā)電或航運(yùn)為目的的聯(lián)邦土地開發(fā)進(jìn)行審批許可。該法案10（a）條提出了制定綜合規(guī)劃方案，但是從未予以實(shí)施。1936年的《聯(lián)邦治洪法案》，在一定程度上接受了綜合性流域研究與規(guī)劃，但是綜合性分析僅限于項(xiàng)目所影響地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)方面。總體而言，該法案仍秉承了前兩部法案的功利性特征。1954年的《流域保護(hù)與洪水預(yù)防法案》在治理主體機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上取得突破，給予了地方政府更大權(quán)限，要求聯(lián)邦政府協(xié)助各州做好區(qū)域內(nèi)的洪水預(yù)防與控制。

雖然這段時(shí)期項(xiàng)目治理模式占據(jù)主流，但流域綜合治理模式的呼聲從未消失，有大批呼吁流域綜合治理的議案提出，但絕大部分都以未通過告終。時(shí)任美國參議院環(huán)境與公共事務(wù)委員會(huì)委員Powell教授提出：新設(shè)立的州應(yīng)當(dāng)圍繞流域界限組織建立，國會(huì)則應(yīng)當(dāng)幫助地方最大化開發(fā)利用水資源。Powell教授的觀點(diǎn)被認(rèn)為是美國流域綜合治理理念的發(fā)端。羅斯福執(zhí)政時(shí)期，內(nèi)陸水道委員會(huì)、國家保護(hù)委員會(huì)、國家水道委員會(huì)分別提交議案要求對(duì)流域進(jìn)行綜合治理，主要內(nèi)容包括：聯(lián)邦水事機(jī)構(gòu)目標(biāo)功能協(xié)調(diào)、水質(zhì)水量的綜合規(guī)劃、水工程的成本收益評(píng)估及對(duì)流域水事的綜合性評(píng)估。這些議案雖沒明確提出水資源修復(fù)保護(hù)的理念，但提出統(tǒng)一綜合治理可以避免水資源管理的無政府狀態(tài)。由于國會(huì)不愿向行政機(jī)構(gòu)授予新權(quán)限等原因，這些議案無一通過。美國內(nèi)戰(zhàn)以后，羅斯福新政期間，美國規(guī)劃委員會(huì)、國際資源委員會(huì)下的水資源委員會(huì)及國家資源規(guī)劃委員會(huì)又相繼提出倡導(dǎo)流域綜合規(guī)劃的議案。這些議案不僅提出流域應(yīng)當(dāng)綜合規(guī)劃治理，還注重土地開發(fā)與水資源保護(hù)間的聯(lián)系，主張通過綜合流域規(guī)劃提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)與就業(yè)率。由于國會(huì)不認(rèn)可水資源統(tǒng)一規(guī)劃治理理念，這些議案均被國會(huì)駁回，唯一的例外是設(shè)立田納西河流域管理局（TVA）。1933年成立的TVA是國會(huì)在拒絕全國范圍內(nèi)進(jìn)行流域綜合治理后，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行利于綜合規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的一塊試驗(yàn)田。田納西河流域成為試驗(yàn)田絕非偶然。1933年的田納西河流域受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，加之不合理開發(fā)資源造成流域水土流失、環(huán)境惡化，一度成為全美最貧困的地方。這樣的背景下，田納西河水資源利用開發(fā)壓力增大，流域內(nèi)地方矛盾增多，對(duì)于聯(lián)邦治理資金依賴性增強(qiáng)，上述原因打破了聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、國會(huì)和地方的“鐵三角”博弈局面，在多方期待中，TVA順利成立。

TVA是典型的覆蓋流域自然資源規(guī)劃管理，具有管制權(quán)的多部門、全職能機(jī)構(gòu)，基于《田納西流域管理局法》授權(quán)成立。該法歷經(jīng)變遷，但修訂一直圍繞TVA的機(jī)構(gòu)目標(biāo)與人員構(gòu)成進(jìn)行。從成立初期一直到1980年代，在聯(lián)邦電力法案和治洪法的影響下，TVA一直以航運(yùn)、控洪、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、水電生產(chǎn)作為流域機(jī)構(gòu)的主要治理目標(biāo)。由于《田納西流域管理局法》對(duì)TVA授權(quán)給予空間，使得TVA可以自由改變機(jī)構(gòu)目標(biāo)以適應(yīng)不斷變換的社會(huì)與環(huán)境需求。1980年代初期，TVA開始面臨流域過度開發(fā)建設(shè)帶來系列問題：水污染、水量供應(yīng)短缺、TVA大壩水庫的不利環(huán)境影響等。TVA還發(fā)現(xiàn)單純通過工程方式防洪治洪并未見成效。因此，TVA逐漸將流域保護(hù)作為機(jī)構(gòu)主要目標(biāo)。1991年，TVA改變水庫建設(shè)規(guī)劃，通過規(guī)定最小水流來保護(hù)流域水生物。繼而發(fā)起“清潔水計(jì)劃”，通過流域綜合治理修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。目前，TVA通過制定《環(huán)境政策》確立清潔能源、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、積極性環(huán)境管理三項(xiàng)基本流域環(huán)境政策，為流域整體生態(tài)保護(hù)提供指南。TVA機(jī)構(gòu)目標(biāo)變化帶了人員變動(dòng)，從建設(shè)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為以運(yùn)行維護(hù)和環(huán)境管理為主的機(jī)構(gòu)，TVA不僅歷經(jīng)一次大裁員，還調(diào)整了機(jī)構(gòu)專家團(tuán)隊(duì)，TVA在增添環(huán)境專家同時(shí)，建立起跨學(xué)科專家團(tuán)隊(duì)，以服務(wù)流域綜合治理的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展多重目標(biāo)。