分稅制改革后地方政府行為對地區經濟的影響及對策

王文劍

為提高政府治理效率和經濟增長水平，最近幾十年里，世界各國紛紛向地方分權，增強地方政府的財政自主性和發展地區經濟的積極性。在中國，財政分權成為向市場經濟轉型過程的一個主要特征。自從改革開放以來，中國通過各種形式的財政契約體制（1978—1993年）和分享稅體制（1994年之后）逐漸打破了高度集中的財政管理體制。

傳統理論認為，由于財政分權提高了公共產品的生產效率，因而促進了地區經濟增長。一些學者對中國的研究表明，財政分權改革使地方政府自身收入最大化與地區經濟增長之間形成了直接的正向關系，為地方政府提供了更好的經濟激勵，因此，財政分權促進了中國的經濟增長。這一觀點為大多數學者所接受。但是，只關注財政分權對地區經濟增長的有利影響，可能使我們無法全面地認清財政分權對地區經濟增長的影響，實際上，“由于地方政府的戰略性經濟發展政策和對經濟的干預而導致的經濟資源誤配置是分權所帶來的一項非常重要的成本”，也有人認為，中國的經濟體制改革是市場化和財政分權的雙重分權過程。財政分權和市場化是推動中國經濟增長的重要力量，但市場化促進各地區經濟增長的程度又受制于各地區財政分權水平，也就是說，在財政分權程度高的地區，市場化對經濟增長的促進作用顯著為負。

一、分稅制改革后地方政府行為對地區經濟的影響

（一）財政分權和地區經濟發展差異

在中國，財政分權可能擴大了地區經濟發展差異。一方面，1994年的財政分權作為整個經濟體制改革的重要部分，其他經濟體制并沒有發生相應的改革，換句話說，財政分權改革是“單兵突進”，缺少配套的體制改革的支持。在地方層面上，政府利用舊的經濟體制開展“尋租”，導致了國內貿易保護主義盛行，并直接促成了“碎片化”國內市場的形成。另一方面，財政支出的分權改革雖然能夠在一定程度上硬化基層地方政府的預算約束，但是卻削弱了那些財政收入匱乏的地區提供公共產品和服務的能力，增加了基層地方政府的財政負擔，最終導致不同地區之間在經濟發展水平和財政能力上的差距不斷擴大。研究表明，在1952—1999年之間，財政分權和區域經濟差距之間具有顯著的正相關關系，特別是擴大了城鄉差距。

1994年分稅制改革之后，雖然在中央和地方之間重新分配了稅收征收權力，中央保有大部分稅源充足的稅種征收權力，但地方政府仍保留了稅收減免的權力。而實際上，發達地區由于擁有充足的稅源，才可能在保證自身財政支出基本需要的基礎上，對本地區的企業給予稅收減免等優惠政策，形成一種“放水養魚”的良性循環；而欠發達地區則很少能運用這一權力，甚至會形成一種“竭澤而漁”式的惡性循環。

（二） 預算外和體制外收入規模的惡性膨脹

地方政府具有很強的財政收入需求，但由于受預算約束的限制，地方政府只能通過擴大預算外收入來滿足日益增長的財政支出的需求（特別是來自社會保障、基礎設施投資方面的需求），隨著國有企業改革的深化，一些地方政府不得不承擔原來由國有企業擔負的住房、幼兒保育、醫療保障、教育和養老金等方面的支出責任。盡管財政支出需求巨大，地方政府卻沒有法律賦予的征稅權力，而由中央始終控制著稅率和稅種的設定權。加上中央經常將本由其承擔的一些支出責任轉移地方政府，且沒有給予相應的履行這些責任的資金，因此，地方政府不得不廣開收入渠道，以增加預算外和體制外收入，如行政收費和罰款等。

1994年的分稅改革后，中央對預算外資金并沒有形成嚴格的管理體制，地方政府為避免來自中央（或上級政府）的約束，繼續汲取大量的預算外資金。預算外資金的大量存在弱化了財經紀律，不利于提高資源分配的效率，導致了較為嚴重的資金浪費和腐敗問題。更為關鍵的是，大量預算外資金和體制外資金并沒有完全被用于改善本地區公共服務和產品的質量，卻加重了經濟資源的財政負擔（如“三亂”行為泛濫）。這些資金實際上可能進一步干擾了各地區深化經濟改革的進程。

1994年之前，各地方政府一旦出現預算赤字，還可以得到當地銀行的金融支持，或者可以通過各種途徑向本地企業和居民借款。而新《預算法》從1995年7月1日開始正式生效后，各級地方政府則在當年不再被允許出現財政赤字。面對日益增加的預算約束，地方政府無法通過規范的預算收入來滿足自身的支出需要，只能積極尋求制度外的收入來源。因此，各個地方政府積極將各種預算內收入轉移到預算外收入渠道，加大地方保護的力度，提高教育、醫療行業的收費標準。

（三）公共產品和服務上的低效率和地區性差異

公共財政理論表明，各級政府高效率地為本地居民提供公共服務和產品，必須在各級地方政府之間形成合理的分工，且一級政府的支出應擁有與之相對應的財源，這有利于在高度分權的財政體制下生產出高質量的公共服務和產品。但是在當前的制度安排下，基層地方政府缺乏充足的財力來保證本級支出的需要，而中央通過轉移支付也很難彌補地方政府的財政收支差額。因此，這些地區的地方政府無法向本地居民和企業提供充足的公共產品和服務。2004年，大約63%的政府支出責任被轉移到省、市、縣、鄉級政府。特別是鄉級政府，承擔了大量的政府管理職能，為社會提供了大量的公共服務和基礎設施投資，但是在推行分權制改革的幾十年間，鄉級政府的收入來源卻日漸匱乏，甚至難以為繼。由于收入差距的擴大，各地區在提供公共服務上的差距上也呈現出擴大的趨勢，在許多欠發達地區，地方政府由于財力不足，甚至無力提供最基本的公共服務。然而，中央的轉移支付僅能夠維持農村地區基本的公共服務和社會穩定方面的需求，在其他領域，這些轉移支付由于總量過小和分配上存在偏誤，實際上難以發揮有效作用。

二、政策建議

（一）建立規范、穩定的財政支出制度，明確地方政府的責任

在過去的30年中，從政企分開、明確政府職能到市場經濟的逐步確立，中國經濟實現了深刻的轉型。當前，進一步深化經濟體制改革迫切需要建立起透明、穩定的財政支出制度，只有這樣，才能明確中央和地方的公共支出責任，在不同地區之間實現公共支出的均等化，消除財政支出上的水平差異。

（二）賦予地方政府一定的財政自主權，增強其財政能力

國際經驗表明，地方政府一旦擁有財政收入自主權，為了實現自身收入最大化，將會更加有效地履行自身的責任。世界各國均不同程度地賦予地方政府相應的收入自主權和與之對應的處理地方事務的責任。對于我們來說，當前最重要的問題是如何處理法定的開征收入的自主權和收入管理的自主權。顯然，這是我們的弱項。因此，如何才能較好地賦予地方政府合理的稅收自主權，同時還能將這些權力納入規范化軌道，這是一個十分緊迫的任務。

（三）規范轉移支付制度，幫助地方政府實現自身的公共支出責任

一般而言，轉移支付主要是為了解決財政垂直和水平不平衡、公共財政溢出問題，幫助實現國家的宏觀經濟目標。世界各國均依靠轉移支付來促成國家的宏觀經濟目標在地方層面上得以實現，并對地方政府的財政支出的溢出效應給予一定的補償。因此，進一步提高轉移支付的透明度很有必要，這樣能杜絕轉移支付分配過程中的“暗箱操作”。關于轉移支付，應根據地方對公共財政的需求，建立公式化的分配模式，同時，規范有條件的轉移支付制度。在設定分配這部分資金的標準時，應考慮到地方政府轄區的實際需要、地方政府提供公共服務的能力和成本、財政努力等因素，特別是要和各地區的人口和人均收入水平聯系起來。

（作者單位：河南工學院經濟貿易系）