陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機制構(gòu)建

李冠杰

[提要] 近年來，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理成效日趨顯著。而處于中西部地區(qū)的陜西省仍存在治理主體單一、治理方式短缺、治理內(nèi)容片面等諸多不足。因此，依據(jù)“多中心”理論，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”籌資、建設(shè)、運營、維護、監(jiān)管機制，應成為今后的工作重點。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施；治理；多中心；陜西

基金項目：陜西省教育廳科研計劃項目（項目編號：15JK1791）；咸陽師范學院專項科研基金項目（項目編號：13XSYK032）

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月8日

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，其治理的核心在于治理主體的多元化和治理內(nèi)容的多樣化。然而，在明確治理主體、規(guī)范治理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)主體與內(nèi)容的有機結(jié)合？依據(jù)“多中心”理論并結(jié)合目前治理現(xiàn)狀，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機制必不可少。

一、相關(guān)概念和研究基礎(chǔ)

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是指既能夠滿足居民家庭日常生活內(nèi)部需求、又能夠滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展外部需求的環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。

目前，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體與供給機制的研究主要集中在以下四個方面：一是從政府供給主體角度提出供給主體錯位與總體供給不足、供給決策機制缺失、公共資源合理使用的監(jiān)督機制缺失，這些因素的存在要求改變以政府為主導的單中心供給體制，積極吸納其他主體參與環(huán)境公共產(chǎn)品的提供；二是從產(chǎn)品需求的角度提出供給與需求不符、忽視農(nóng)民最基本的環(huán)境需求、農(nóng)民需求表達機制缺失，提出調(diào)動農(nóng)民參與的主動性，發(fā)揮農(nóng)民自主治理的優(yōu)勢；三是從村民自治組織的角度提出村民自治組織與政府部門、村黨組織權(quán)限、責任的界限模糊及其政務(wù)、村務(wù)角色沖突，妨礙了農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品的有效供給，認為村民自治組織應成為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體并不斷完善供給機制；四是從制度變遷角度提出不同時期農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的類型及其構(gòu)成變化，并通過實證分析認為該領(lǐng)域供給主體已逐步呈現(xiàn)多元化趨勢。

“多中心”最早由博蘭尼提出，奧斯特羅姆夫婦進行了完善并提出多中心治理理論。E·S薩瓦斯系統(tǒng)并深入研究了多中心治理理論，并將其應用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。他的研究主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的參與主體，提出設(shè)施建設(shè)、運營、維護的關(guān)鍵在于準確定位各參與方角色，并明確各方責任及參與機制；二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的價值，提出政府部門承擔所有設(shè)施供給不僅沒有必要也不可能完全做到，破除政府壟斷地位、采取多元供給方式與供給機制能夠更好地解決政府資金不足以及供給效率低下等問題。

以上研究為本研究的開展提供了理論資源與方法視角。然而，目前針對我國中西部地區(qū)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機制的研究并不多見。本文以陜西省為例，探討農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀，提出多中心治理機制構(gòu)建的路徑和方式。

二、多中心視角下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的核心

“多中心治理”不同于“單中心”體制。傳統(tǒng)觀點認為，政府是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的單一供給者和管理者，賦予政府設(shè)施規(guī)劃、籌資、建設(shè)、運營方面強大的權(quán)力和責任，其壟斷性地位十分突出。多中心治理與此相反，它承認政府以外其他主體的存在并發(fā)揮作用，強調(diào)自主治理或不同主體間通過協(xié)商合作的方式實現(xiàn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給和管理。具體而言，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理，即政府、市場、社會、農(nóng)民基于客觀環(huán)境需求、環(huán)境公共利益與社會資本因素，相互補充、相互支持，共同參與設(shè)施籌資、建設(shè)、運營、維護等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給，其核心在于治理主體的多元化和治理內(nèi)容的多樣化。

（一）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理主體多元化。依據(jù)公共物品屬性理論可以將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)分為純公共品屬性設(shè)施和準公共品屬性設(shè)施。一般情況下，純公共品屬性設(shè)施在使用上具有非排他性，任何人都可以以成本費用甚至無償使用或受益，而不需要通過競爭或付費的方式獲取，屬于非經(jīng)營性設(shè)施或服務(wù)。因此，這類設(shè)施或服務(wù)往往由政府通過公共財政資金提供，同時也是政府基本公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，民間資本或私人參與的可能性較小，比如農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施；準公共品屬性設(shè)施在使用上存在競爭性，設(shè)施只能滿足部分人的需要而難以實現(xiàn)完全參與，或者即使使用上不存在競爭性，但卻可以實現(xiàn)受益上的排他，要想獲取這類設(shè)施的使用權(quán)或受益權(quán)，只能通過付費的方式，屬于經(jīng)營性設(shè)施或服務(wù)。因此，這類設(shè)施或服務(wù)由政府提供的可能性不大，同時政府也欠缺提供的能力和條件，這就為民間資本或私人參與提供了可能，比如農(nóng)村供水設(shè)施和生活污水處理設(shè)施。所以，對農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進行不同類別劃分的目的在于找出設(shè)施類別和設(shè)施供給主體之間的對應性和匹配度，不同類型的設(shè)施只能由適格的主體供給，如此才能提高農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，盡可能滿足不同居民的多種環(huán)境需求。

（二）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理內(nèi)容多樣化。傳統(tǒng)模式下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的重點往往側(cè)重設(shè)施項目的籌資和建設(shè)，忽視項目建成后的運營、維護和監(jiān)管，導致設(shè)施的閑置和浪費。多中心視角下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的內(nèi)容應包括項目籌資、建設(shè)、運營、維護、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，其目的在于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的全過程治理和目標管理，建立長效運作機制，提高設(shè)施供給效率，確保設(shè)施的良好、持續(xù)運營，發(fā)揮設(shè)施的有效作用。

三、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀及問題

本文選取陜北區(qū)域延安子長縣熱寺灣鄉(xiāng)、史家畔鄉(xiāng)、府谷縣清水鎮(zhèn)、三道溝鎮(zhèn)；關(guān)中區(qū)域西安周至縣九峰鎮(zhèn)、陳河鎮(zhèn)、寶雞鳳翔縣董家河鄉(xiāng)、范家寨鄉(xiāng)、咸陽禮泉縣西張堡鎮(zhèn)、阡東鎮(zhèn)、銅川宜君縣哭泉鄉(xiāng)、堯生鄉(xiāng)；陜南區(qū)域漢中西鄉(xiāng)縣大河鎮(zhèn)、堰口鎮(zhèn)、商洛商南縣趙川鎮(zhèn)、湘河鎮(zhèn)等16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水設(shè)施19處、污水處理設(shè)施20處、垃圾處理設(shè)施17處進行陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理問題調(diào)研，調(diào)研結(jié)果如下：

（一）陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀

1、治理主體方面。在所調(diào)查的19處農(nóng)村供水設(shè)施中，4處為政府財政供給，占21.1%，15處為集體組織供給，占78.9%；在所調(diào)查的20處農(nóng)村污水處理設(shè)施中，17處為政府財政供給，占85%，兩處為集體組織供給，占10%，1處為民間資本供給，占5%；在所調(diào)查的17處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施中，13處為政府財政供給，占76.5%，3處為集體組織供給，占17.6%，1處為民間資本供給，占5.9%。

2、治理內(nèi)容方面。在所調(diào)查的19處農(nóng)村供水設(shè)施中，11處已經(jīng)建成并投入使用，6處已經(jīng)建成但因維護不善不能正常使用，2處尚未建成；在所調(diào)查的20處農(nóng)村污水處理設(shè)施中，12處已經(jīng)建成并投入使用，4處已經(jīng)建成但因維護不善不能正常使用，4處尚未建成；在所調(diào)查的17處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施中，10處已經(jīng)建成并投入使用，3處已經(jīng)建成但因維護不善不能正常使用，4處尚未建成。另外，由民間資本投資建設(shè)的1處農(nóng)村污水處理設(shè)施和1處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施均已建成并投入使用，且經(jīng)濟與環(huán)境效益良好。

（二）陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理中的問題

1、治理主體單一。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，政府財政供給和集體組織供給仍是目前陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的兩大主體。其他供給方式，比如民間資本供給和農(nóng)民個人自主供給，雖然存在，但項目建設(shè)數(shù)量和資金投資規(guī)模均無法與政府供給主體和集體組織供給主體相比。陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在治理主體單一的狀況，這將導致政府在提供農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)時缺乏有效競爭、供給效率不高以及民間資本的積極性和優(yōu)勢難以發(fā)揮。

2、治理方式短缺。政府作為目前陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施最主要的供給主體，主要采用行政手段提供用以滿足農(nóng)村居民需要的產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是行政計劃、行政命令在設(shè)施項目的籌資與建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，而市場手段、經(jīng)濟手段、激勵機制或者尚未形成，或者缺少實施的制度環(huán)境和配套政策支持，這必然會造成農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給與農(nóng)民實際環(huán)境需求之間差距的擴大，農(nóng)民當前的、最緊迫的需求得不到滿足，而遠期的、不必要的卻大量存在。

3、治理內(nèi)容片面。依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可知，陜西省已建成的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施中因維護不善而不能正常使用的約占全部設(shè)施的23%。可以看出，在陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中，重視設(shè)施項目的籌資、規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)，忽視項目建成后的運營、維護和監(jiān)管，重視“績效工程”、“面子工程”投入，忽視廣大農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益，重視速度、規(guī)模和數(shù)量，忽視項目全過程治理機制和長效運作機制的建立。

四、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機制構(gòu)建

依據(jù)“多中心”理論并結(jié)合陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理現(xiàn)狀，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機制，主要包括：

（一）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”籌資機制構(gòu)建。打破政府農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施單中心供給的傳統(tǒng)，引入競爭機制，建立政府部門、集體組織、民營企業(yè)和農(nóng)民個人“多元出資、平等合作”的籌資機制。首先，區(qū)分農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的不同種類，對于具有準公共品屬性的設(shè)施項目，積極鼓勵并支持民間資本及私人參與；其次，通過政策支持、財政優(yōu)惠、政府補貼等手段，為民營企業(yè)參與設(shè)施項目建設(shè)和運營創(chuàng)造有利條件；最后，作為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的最終受益者，強調(diào)農(nóng)民個人一定范圍內(nèi)和一定條件下的出資責任與義務(wù)。

（二）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”建設(shè)機制構(gòu)建。破除政府農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大包大攬的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)變政府角色，合理政府定位，明確政府職責，處理好政府與其他設(shè)施項目建設(shè)主體間的關(guān)系。一是政府通過制定農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施中、長期發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確治理目標；二是對參與設(shè)施項目建設(shè)主體實施嚴格資格審查，建立項目管理制和目標責任制，規(guī)范運作；三是通過完善招投標制度、特許權(quán)與專營權(quán)制度，明確公私合營建設(shè)雙方的風險分擔原則、產(chǎn)權(quán)界定方式、爭議解決途徑等，為設(shè)施項目建設(shè)提供良好的政策支持與制度保障。

（三）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”運營與維護機制構(gòu)建。改變只注重農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而忽視建成后運營、維護的傳統(tǒng)做法，建立專營部門、社會組織、農(nóng)民個人“合作運營、共同維護”的模式與機制。一是建立專門負責設(shè)施運營與維護的部門，明確部門職責和任務(wù)，建立適合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理技術(shù)標準體系，包括工藝、設(shè)備以及運行維護管理的技術(shù)標準等，并對設(shè)施的具體運營與維護進行業(yè)務(wù)指導和目標考核；二是通過委托經(jīng)營等方式將設(shè)施的日常運營與維護交由民營企業(yè)，發(fā)揮民營企業(yè)靈活、高效的優(yōu)勢，提高設(shè)施運營與維護效率；三是鼓勵農(nóng)民合理使用、積極維護、及時報告、協(xié)助修繕的個人行為和其他有益行為，通過宣傳、教育等方式促使農(nóng)民形成良好的日常習慣。

（四）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”監(jiān)管機制構(gòu)建。重視農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、維護的監(jiān)督管理，建立不同監(jiān)督主體之間相互聯(lián)系、密切配合、分工協(xié)作的監(jiān)管機制和信息交流與反饋機制，為設(shè)施的建設(shè)、運營、維護提供保障。一是政府部門監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，政府要明確監(jiān)管責任，完善監(jiān)管制度，協(xié)調(diào)處理好與其他監(jiān)管主體間的關(guān)系，改善監(jiān)管方式，構(gòu)建監(jiān)管體系；二是社會組織監(jiān)管。社會組織可以通過參與相關(guān)政策制定的方式對涉及切身利益的事項進行決策，并可通過檢舉、揭發(fā)、復議、裁決、訴訟等方式對職能部門做出的具體行政行為進行監(jiān)督；三是農(nóng)民個人監(jiān)督。農(nóng)民有權(quán)參與與自身權(quán)益有關(guān)的事項并提出意見，有權(quán)對政府不作為、私營企業(yè)違規(guī)建設(shè)、運營以及其他侵害自身權(quán)益的行為進行檢舉、揭發(fā)、控告，并可要求民事賠償。

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