多措并舉做好人口“減法”

文 趙 弘 何 芬

多措并舉做好人口“減法”

文 趙 弘 何 芬

攝影 王碩

未來應從推動功能布局分散化、強化交通與公共服務支撐、管控疏解騰退空間、推進供給側結構性改革等多方面發力，進一步推進北京中心城區人口疏解，降低中心城區人口密度。

2014年以來，北京堅決貫徹習近平總書記系列重要講話精神，把人口調控作為治理“城市病”的重要任務，堅持功能疏解和人口調控統籌推進，有效遏制了人口過快增長的勢頭，實現了全市常住人口緩慢增長與中心城區人口由增轉降。未來應結合人口疏解中面臨的問題，繼續采取綜合手段推進中心城區人口疏解，力爭實現到2020年中心城區常住人口比2014年下降15%左右的調控目標。

人口疏解有成效

北京人口增量與增速實現“雙下降”，2016年全市常住人口為2172.5萬人，僅比上年增長2.4萬人，增速為0.1%，同比下降0.8個百分點。其中，中心城區常住人口為1247.5萬人，同比減少35.3萬人，下降2.8%，首次出現由增到減的“拐點”。中心城區人口疏解的主要途徑包括：

非首都功能疏解帶動人口疏解。一方面，一般性制造業、區域性批發市場等存量功能加快疏解出京，帶動相關從業人員疏解出去。根據市經信委數據，2013至2016年以來北京累計退出一般性制造企業1341家，全市規模以上工業從業人員減少約15萬人，其中中心城區減少6萬余人。根據市商務委數據，2015至2016年全市累計疏解提升市場302個，共疏解商戶6.1萬戶，涉及從業人口21.6萬人。另一方面，嚴控增量減少人口集聚。北京自2014年開始實施新增產業禁限目錄，三年累計不予辦理的相關業務達1.64萬件，2016年一般制造業新設市場主體下降72.75%，農林牧漁業下降26.42%，批發零售業下降18.36%。

城市綜合治理帶動人口疏解。北京結合城市綜合治理來調控人口，城鄉結合部改造、地下空間整治、群租房清理、違法建設拆除等都對人口疏解發揮了積極作用。根據首都綜治辦數據，經過近一年的整治，城鄉結合部流動人口數量比整治前減少了16.7萬人，下降14.9%。另據相關數據，2016年全市共拆除違建3012萬平方米, 減少或遷徙流動人口近32萬人。2017年開始，北京組織開展為期三年的“疏解整治促提升”專項行動, 進一步疏解非首都功能。

功能布局調整帶動人口布局調整。北京優化調整教育醫療資源布局，帶動相關人口從中心城區疏解出去。根據市教委數據，北京城市學院、北京建筑大學、北京工商大學等累計向五環外的新校區疏解學生1.6萬人。天壇醫院整體遷建、友誼醫院順義院區等項目加快推進。隨著城市副中心、北京新機場等加快建設，城市發展新區發揮了重要的承接作用，分流了一部分中心城區人口。2016年城市發展新區常住人口占全市人口的33.6%，比上年提高1.5個百分點。

多措并舉推動疏解

人口調控是一項復雜、艱巨的工作，北京中心城區人口疏解取得了成效，也面臨一些困難和問題。比如非首都功能疏解“涉及人口”遠多于真正疏解人口、部分輕資產轉移項目出現回流現象、中央與地方人才引進渠道統籌性不足、周邊區域對承接非首都功能和人口疏解缺乏吸引力等。未來應從推動功能布局分散化、強化交通與公共服務支撐、管控疏解騰退空間、推進供給側結構性改革等多方面發力，進一步推進北京中心城區人口疏解，降低中心城區人口密度。

一是按照大都市、城市群發展的規律要求，推動空間布局與功能布局分散化。這是有效調控北京人口的治本之策。北京中心城區人口疏解，要跳出中心城區來考慮，讓整個城市及周邊區域在符合規律的軌道上運行。一方面，堅持大分散、小集中的原則，構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間格局，改變單中心聚集、城市“攤大餅”的發展模式，形成“主城-副中心”“主城-新城”“主城-微中心”的多中心、分散化大都市空間格局，以此帶動城市功能重組與人口合理布局。另一方面，對接京津冀協同發展，明確各城市功能定位，在大城市和中小城市之間形成功能分工、空間分散、有機聯動的空間格局，并通過資源輻射帶動，形成以北京為核心的世界級城市群，增強區域整體人口承載力。特別是要前瞻性規劃、高標準建設北京城市副中心與雄安新區，形成非首都功能疏解的集中承載地，引導中心城區人口隨功能疏解有序轉移。在集中力量建設北京新的“兩翼”的同時，也需要加快落實《京津冀協同發展規劃綱要》提出的“微中心”建設，在京津冀具備條件的區域規劃建設若干具有特色功能的“微中心”，這既是集中疏解非首都功能的有效補充方式，也是推動京津冀協同發展的重要抓手。

二是加快彌補軌道交通、公共服務短板，為空間布局分散化和人口疏解創造穩定、持續的條件。實現城市功能與空間布局分散化，要以快速軌道交通為支撐。根據國際經驗，在由干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵構成的多層次軌道交通體系中，最佳運營范圍為30至70公里的市郊鐵路對大都市圈空間結構優化發揮著決定性作用。倫敦、紐約、東京、巴黎的運營里程分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，帶動了周邊幾十個衛星城（新城）與中心城聯動發展。而北京在建設衛星城、新城過程中沒有修建一條真正意義上的市郊鐵路，由于缺乏高效便捷的交通支撐，衛星城、新城對人口缺乏吸引力。因而，北京要將市郊鐵路建設放在重要戰略地位，加快補足市郊鐵路短板，打造北京與周邊區域“1小時通勤圈”，整體上提升功能疏解、人口擴散能力。在夯實交通“硬條件”的同時，要加快優質公共服務資源集中疏解，為人口疏解創造“軟條件”。北京中心城區公共服務對人口有很強的吸引力，人才跟隨企業、事業單位等向郊區疏解的意愿較低。京津冀公共服務水平落差更大，北京人口向津、冀疏解面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。推進中心城區人口疏解，要正視這些深層次矛盾和問題，加大對北京郊區及周邊區域公共服務資源投入的傾斜力度，推進戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的改革創新，帶動區域公共服務水平整體提升。

三是強化中心城區存量空間優化配置和增量空間有效管控，防止居住人口和產業人口的再集聚。深入實施拆除違法建設、整治“開墻打洞”、城鄉結合部整治改造、地下空間和群租房整治等“疏解整治促提升”十大專項行動，實現環境整治、功能疏解、人口調控的有機統一。疏解騰退后的空間再利用，要防止人口和功能再聚集，留白建綠，完善公共服務，增加便民設施，補充發展短板，同時要留出未來發展空間。如一些高校疏解后，應充分利用校內現有設施，重點發展圖書館、體育館等公共文化和體育設施，增加城市公共空間。同時加強增量管控，特別是對于中央單位、高校院所等各主體單位自用型辦公樓宇改造項目，要做好項目對周邊交通、環境等影響的評估，嚴格控制容積率。

加快補足市郊鐵路短板 攝影 張斯偉

四是推進供給側結構性改革，形成政府引導、市場主導的人口疏解合力。北京中心城區人口調控、非首都功能疏解，要深刻理解市場經濟和法治社會建設的大背景，要尊重市場經濟規律和城市演變規律，摒棄計劃經濟時代的理念和手段，創新市場化調控手段。計劃經濟時代，行政指令下的企業和機構外遷，“人隨企業走”。市場經濟時代，“人隨環境走”，如果不尊重市場主體的選擇，企業搬遷的過程就是人才流失的過程。因而，推動北京中心城區人口有效疏解，一方面要對疏解對象給予成本補償、人員安置資金支持等，幫助企業平穩度過搬遷轉移過渡期。另一方面要完善承接地配套政策，包括高新技術企業資質互認、建設用地指標優先配置、環保指標統籌、產業轉移中的利益共享機制等，更好地引導北京產業資源向天津和河北疏解，以產業轉移帶動人口轉移。另外，要加強北京周邊區域的房地產調控，為承接非首都功能和人口疏解、實現區域可持續發展提供保障。

作者趙弘系北京市社會科學院副院長、研究員

作者何芬系北京方迪經濟發展研究院助理研究員

責任編輯 徐飛