檢察監督權在依法行政中的作為：現狀及其發展*

楊 蓉

（中國人民公安大學法學院，北京100038）

檢察監督權在依法行政中的作為：現狀及其發展*

楊 蓉

（中國人民公安大學法學院，北京100038）

檢察機關的法律監督權在我國憲法與司法體制中處于重要位置，但其具體范疇在現實中尚未得到明確界定。在加強依法行政建設的過程中，應當重視檢察監督權的作用。檢察機關對行政權強化監督，從現實的制度框架與分工狀態來看具有可行性。進一步加強檢察監督，推進依法行政，應當注重完善檢察監督權的理論基礎，完善監督形式，加強隊伍建設。

檢察權；行政權；法律監督權；依法行政

在我國，檢察機關作為國家法律監督機關的定位已經在憲法與人民檢察院組織法當中得到了明確的表述。但在實踐中，檢察機關的法律監督職能往往在訴訟監督方面表現較為突出，但在此之外應當表現為何種內涵卻并不明晰。在全面推進依法治國的大背景下，需要建立嚴密的法治監督體系，以法治手段更好地實現不同權力的制衡，這就提出了進一步清楚界定檢察機關的法律監督職能的要求，并以理論上的清楚界定指引實踐中的操作完善。

在檢察機關的法律監督領域，尤其值得重視的是對行政權的監督應該如何定位，具體又應當如何行使。在多種類型的公權力當中，行政權以其更高的主動性與廣泛性對社會造成深刻影響，因而也特別需要對此種權力加以有效的限制和約束。特別是在現代社會中，社會發展的節奏大大加快，對于所出現的新問題需要更為高效的回應，行政權的作用也就變得更為突出。在全世界范圍內，行政權都表現出更為積極而全面的擴張，無論是在傳統上行政權較為強大的國家還是有著較強限權傳統的國家①關于行政權擴張的一般理論描述參見史蒂芬布雷耶：《規制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學出版社2008年版。。行政權的擴張強化了其相對于其他權力的比較優勢，對傳統的權力分立與制衡形成了挑戰。因此，強化對行政權的有效監督具有突出的現實意義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也特別指出：“強化對行政權力的制約和監督。加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”檢察機關作為專門的法律監督機關，在這個監督體系中有不可替代的作用，對于推進依法行政有重要意義。

一、檢察機關對行政權實施監督的現狀

目前，從《人民檢察院組織法》的規定來看，檢察機關職權獲得明確闡述的主要是在刑事訴訟方面所實施的監督。在此之外，檢察機關對行政機關行使法律監督權是否能夠形成一個行政檢察的概念，就缺乏系統的理論闡述，存在各種不同范疇的界定［1］。因此，在實踐中，檢察機關對行政權的監督主要表現為通過個案中的訴訟參與機制來監督法律的實施。對檢察機關行政檢察的理解，基本上被限定在對行政訴訟的監督方面，與對民事訴訟的監督合稱為民事行政檢察，無論是從最高人民檢察院的機構設置還是工作分類來看，民事行政檢察都是合為一體對待的。因此，民事行政檢察都是圍繞著法院進行的民事審判與行政訴訟活動所展開的，監督對象都一致地指向了法院的活動而不是行政機關的活動，其基本目標也是司法的公正而非行政活動的合法①《最高人民檢察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》對此作出了非常明確的表述：“民事行政檢察監督作為檢察機關法律監督的重要組成部分，在性質上是對公權力的監督，監督對象是民事審判、行政訴訟活動……基本目標是通過依法監督糾正訴訟違法和裁判不公問題，維護司法公正，維護社會主義法制統一、尊嚴、權威?！薄６氏仍谌珖鴻z察機關中實現市、縣兩級檢察院民事檢察和行政檢察機構同步分設的北京市人民檢察院，就將其行政檢察機構的主要工作職責明確規定為“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十條的規定，對行政訴訟活動實行法律監督”。

但在這樣一種常規的監督形式之外還需要注意到，行政權的行使并不一定會引起行政訴訟。更多的行政活動在沒有引起行政訴訟的情況下，以各種形式直接對社會產生了影響，因而也有必要對其直接加以監督和約束。在具體行政行為之外，抽象行政行為的不可訴性質，更加使得現有的檢察監督模式無法對其起到監督作用。而當前檢察機關的行政檢察監督對抽象行政行為與具體行政行為的監督都沒能有效實現，這不能不說是一個缺陷［2］。

因此，各地檢察機關也在探索以訴訟監督之外的形式，對行政權的行使進行檢察監督。如對于行政處罰，由檢察機關同相關行政機關協調溝通，探索建立行政執法與刑事司法銜接機制，對行政處罰權的濫用形成了一定的監督制約［3］。又如，對行政執法過程的實時介入，針對行政執法過程中的不作為或不適當作為，以檢察建議的形式，對相應的行政執法主體進行監督②如日照市嵐山區檢察院就在這一方面進行了較為積極的嘗試，參見高月清、孫長春：《行政檢察監督的善政追求——日照市嵐山區行政檢察促進社會管理創新的實踐與思考》，《中國檢察官》2012年第9期。。

總體而言，目前所探索的各類創新監督形式，從領域而言集中于行政執法，但對于行政執法之外的其他具體行政行為沒有涉及，更沒有涉及到抽象行政行為的監督；而從層級而言也比較分散，大部分是基層各自進行的探索嘗試，缺乏整體的制度規劃。

二、檢察機關對行政權實施監督的制度框架

討論檢察機關對行政權實施監督，如果要將其由分散的地方性試驗整合為一個整體，就需要首先對檢察機關的權力行使形成整體的理解。也就是需要明確，我國的宏觀憲法制度與具體的司法制度結構賦予檢察機關的究竟是何種權力，又以何種方式得以行使。

首先從憲法制度這一宏觀視角來理解檢察機關的權力定位。這一視角的思考要求緊扣我國檢察制度所屬的憲法框架，而不是教條地理解行政權與司法權區分的一般理論。正如有學者所指出的那樣：“以三權作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權到底是一種什么樣的權力，事實上完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構。我們不能無視自己的現實，如何在人代會的政治架構中定位檢察權，這是一個需要好好思考的問題。”［4］

對此，首先可以回顧1954年《憲法》將檢察機關從行政機關中分離出來，從原來作為政府組成部分的“人民檢察署”改為“人民檢察院”，由權力機關選舉產生，對人民代表大會負責并接受其監督。人民檢察院同人民法院在憲法中同列單獨的一節，將檢察權作為與審判權并立且并重的權力。而關于檢察權的內涵，1954年《人民檢察院組織法》第3、4條當中作出了這樣的規定：“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”；地方各級人民檢察院則“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律實行監督”。

而在1979年《人民檢察院組織法》第1條與1982年《憲法》第129條中，則更直接地明確了檢察機關的定位，表述為“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。通過對這些法條的體系化解釋，可以理解檢察權的性質，即與法律監督結合在一起，對是否遵守法律實施監督，也就是行使檢察權的表現。也就是說，檢察權在我國憲法制度結構中被賦予了法律監督權這一定位，其性質不同于行政權或是司法權的傳統界定。

為了充分發揮檢察權的法律監督作用，檢察機關的內部體制設計也表現出同法院的差異性。在不同檢察機關的縱向關系方面，1982年《憲法》第132條規定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！睆娬{檢察機關的上下級是領導和被領導的關系，明確堅持自1954年《憲法》形成的檢察機關的垂直領導格局，不同于法院的上下級之間僅在審判工作方面實施監督。而1979年《人民檢察院組織法》第3條則對檢察機關內部管理體制作出如此規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定?！痹谶@一方面，也不同于法院內部審判委員會實行的少數服從多數的投票決策模式。

因此，無論是從檢察機關相對于其他機關的外部關系來看，還是從檢察機關自身的內部關系來看，都可以得出這樣的認識：檢察權的行使，在整個制度框架中不是局限于在司法過程中對訴訟的具體監督，而是通過對國家法律的適用情況進行普遍監督來行使。作為整體的監督權，其自身的含義包括了對公權力的全面監督、對司法過程中司法權的監督與對行政過程中行政權的監督，它們都是其中的組成部分。前者包括對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的全過程監督，以及對相關司法工作人員的職務犯罪監督；后者包括對行政權行使中的具體行政行為與抽象行政行為以及兩類行為中職務犯罪行為的監督［5］。因此，如果將行政檢察監督狹義地理解為行政訴訟法所規定的行政檢察監督，實際上是誤讀了檢察機關監督權的性質，離開了對行政權的監督，而轉為對司法權的監督。而這樣一種行政機關—法院—檢察院的線性監督模式，實際上也扭曲了我國“一府兩院”的平衡對稱這樣一種憲法上所設定的結構。

從整體的制度框架加以把握，可以更準確地理解檢察機關所實施的監督權所面向的對象，也就可以更準確地定位“行政檢察權”的完整范圍與權力區間，涵蓋了檢察機關對行政權所實施的監督和對行政訴訟實施的監督。前者是直接對行政權的監督，而后者則首先是對司法權的監督，同時間接對行政權進行監督。行政檢察權的總體格局如圖1所示［5］。

圖1 行政檢察權的總體格局

三、檢察機關對行政權實施監督的可行性分析

討論檢察機關更為廣泛的監督權，并非重提一般監督這一傳統命題。客觀來說，我國在1954年憲法與檢察院組織法的時代最初所構建的那種檢察機關的一般監督，在實踐中已經不可避免地表現出操作上的困難，無法達成設計上的初衷。因而在文革結束之后重建檢察機關時，就非常務實地放棄了一般監督的宏大架構，而將檢察機關的監督限制在一些更為具體的領域。雖然1978年《憲法》第43條仍然延續了1954年《人民檢察院組織法》第3、4條所作的一般監督的描述，但1979年《人民檢察院組織法》與1982年《憲法》很快就對此作出了修正。對此，當時的最高檢領導人坦率地表示，過去的檢察監督模式“權限很大，管轄范圍很寬，實際上又管不了”，因此取消了一般監督職權［6］。

檢察機關一般監督權的取消，不僅僅是基于領導人所作出的政治決策，也是現代法治發展的一個必然結果。由于社會分工日趨專業化，對法律遵守和執行情況進行監督所需要的專業知識與技能也會日益復雜，那種由單一機構對所有法律的遵守和執行情況進行一般監督的傳統模式因而變得缺乏可行性，而應將監督分散到更多的專業化機構實施。不僅僅是檢察機關，其他各類型的機關都很難對全社會的各類機關、組織和個人遵守各種法律的情況進行一般監督。

因此，從社會分工專業化這一角度看來，重建一般監督，將檢察機關的監督范圍大幅度地向外擴張也就缺乏了可行性與必要性。對法律監督的制度設計，不應過于拘泥于對法條和傳統理論的教條解讀，也不應過高估計政策設計與決策者對社會現實作出改變的能力。如果只是泛泛地從字面上去強調加強監督，那么也只會成為一種虛化的形式上監督，既難以真正達到目的，也無助于檢察機關地位的提高，反而有可能被“檢察權過度擴張論”所借用，造成不利于檢察機關的負面影響。因此，檢察機關對行政權實施監督不同于傳統的一般監督模式，而仍然是對于具體領域的特定監督形式。思考這種監督形式，除了立足于法條分析明確其制度框架外，還需要討論其可行性。只有檢察機關確實有必要、有可能實施監督時，制度框架中所設計的應然權責才可能落實到實然的檢察權運行之中。

對行政權的監督，具體的對象是行政主體所實施的行政行為。而基于基本的行政行為區分標準，又進一步分為具體行政行為與抽象行政行為這兩類對象。檢察機關所實施的監督，也有必要通過這種對象的區分來討論其可行性。

從具體行政行為這一領域來看，因其通常具有可訴性，因而在傳統上具有較為成熟的監督方式。行政訴訟制度就是對具體行政行為實施監督的一項常規且重要的制度，對大部分具體行政行為有效地實施了監督。而檢察機關對行政訴訟實施訴訟監督也和其他的訴訟監督沒有太大的差別，因而也已經有較為成熟的做法，積累了一定的經驗。在此基礎上，檢察機關可以考慮將監督擴展到行政訴訟的全過程中，向審判之前與審判之后延伸，而不僅僅局限于法院立案之后的審理和判決。這種擴展有自身可靠的基礎，檢察機關對刑事訴訟、民事訴訟實施訴訟監督的相關做法可以借鑒到這一領域。

而且，對可訴的具體行政行為合法與否進行司法審查，意味著這一領域的法律監督權并未被專業化機構所壟斷，而是交由一般性的司法機關行使。因而也就意味著，檢察機關對此進行更為深入的監督，從分工專業化這一角度而言并不存在根本性的障礙。檢察機關目前對法院所進行的訴訟監督也表明，既然檢察機關有能力對法院對行政機關的監督是否達到要求實施間接監督，也就同樣有能力對行政行為的合法性直接加以審查，向前推進具有可行性。

討論檢察機關將對可訴的具體行政行為的監督進一步推進到訴訟全過程中的可行性，還可以注意到其相對于法院的另一比較優勢。法院在行使其司法權時，堅持的是司法權的被動性原則，不過于積極主動地行使。而檢察機關則相對而言可以更為主動地行使職權，無需受制于“不告不理”的要求。因此，檢察機關可以針對具體行政行為更主動地進行介入，例如在行政訴訟引發之前就加以預防，指出其中的法律風險。也可以在行政相對人不明確或是不便于提起行政訴訟時，由檢察機關代為提起行政公訴。

在可訴的具體行政行為之外，還存在一部分具體行政行為屬于由行政終局裁決的行為。如《行政復議法》第14條和第30條規定了兩類行政復議為行政終局裁決行為：一是國務院的行政復議決定，二是省級人民政府對自然資源權屬的復議決定。此外，《公民出入境管理法》和《外國人出入境管理法》也都有行政機關作出終局裁決的規定。對于行政終局裁決行為，立法的限制主要是考慮到由行政機關作出裁決更有效率或是更為專業，因而避免以司法權過多干預行政權。但從目前所規定的這幾類行為來看，其專業性并不是非常突出，因而有必要對其實施行政權的外部監督。

抽象行政行為較之于具體行政行為對社會造成的影響通常更大，會產生整體性、普遍性的效果。但在抽象行政行為方面，現行的監督制度更為薄弱。抽象行政行為的合法性監督主要依賴行政機關內部進行，無法通過司法權實施外部監督。雖然立法權可以對其實施外部監督，但是由于實施抽象行政行為的行政主體相當廣泛，立法機關從自身的工作方式、干部隊伍結構來看，都難以對大量微觀的抽象行政行為實施有效的監督，而只能給予一般性的宏觀監督。而相比之下，雖然目前檢察機關并未介入抽象行政行為的監督之中，但要實施檢察監督卻也擁有自身的優勢。首先，檢察機關作為專門的法律監督機關擁有較強的主動調查能力，對行為是否合法也高度敏感，這一優點已不必再贅述。其次，檢察權作為同行政權同一層次的權力實施監督，較之于立法權自上而下實施監督更能夠避免權力過于集中于一端，比較容易維持權力的制衡。而與同樣可以起到這種效果的司法監督相比，檢察機關自身的組織形態與工作方式也更容易起到監督作用。檢察機關不同于法院，更強調上級對下級的垂直領導，這有助于上下級檢察機關協調一致，在統一領導下比較高效地對不同層級行政主體的抽象行政行為進行監督，而無需拘泥于級別管轄。而檢察機關內部較之于法院更強調首長負責制，這樣強化了自身類似于行政機關的工作效率，也便于更為高效和主動地對抽象行政行為實施監督。

四、檢察機關推進依法行政的制度建設

明確了檢察機關對行政權實施監督的可行性，如何把應然的監督落實到實然，就需要思考具體的制度建設，使其在現實中充分發揮作用。對制度建設的整體設計應立足于對行政權與檢察權的性質與現實作用的深刻理解，既不是恪守傳統的權力分立制衡格局而約束檢察權，也不是純粹為限制行政權而擴張檢察權，而是尋求在現代社會中以更為密切的互動在改革與發展的動態過程中來實現合作與制衡的統一，促成更為合法也更有效率的行政權行使。為達成這一目標，應當從以下幾個方面展開制度建設。

1．明確法律監督權的基本內涵，形成頂層設計

基于尋求行政權與檢察權在現代社會中的動態平衡這一基本思路，檢察機關推進依法行政的制度建設，首先是以立法形式完善對檢察機關法律監督權性質與范圍的界定，賦予明確的法律依據。法律監督權的明確性質與范圍，應當以《人民檢察院組織法》這樣的基本立法來加以確定，從而保證較高的法律效力層次。關于《人民檢察院組織法》的修改，長期以來理論與實務界都已有較多呼吁和建議，而最重要的修改，則應當是對檢察機關所行使的法律監督權的闡明，以作為對檢察機關各方面職權完善的基本前提。

通過修改《人民檢察院組織法》闡明法律監督權的性質與范圍，主要應當包括以下幾點：第一，明確指出檢察機關的權力性質是法律監督權，這種監督權具有司法權與行政權的部分特點，但不等同于司法權或行政權，從而避免繼續陷入司法權還是行政權的理論爭議；第二，澄清關于“一般監督”的認識誤區，指出檢察機關所行使的法律監督權并不是像1954年《憲法》與《人民檢察院組織法》所設計的那樣，對所有國家機關、國家工作人員和公民個人遵守法律的情況加以普遍監督，而是對公權力的行使進行特定的監督；第三，明確行使監督權的對象范圍包括司法權與行政權，對行政權的監督包括直接監督與間接監督形態，而不是只能通過對司法權的監督間接監督行政權。

2．完善對行政行為的訴訟監督

在以《人民檢察院組織法》明確法律監督權的性質與范圍的基礎上，還需要其他相關法律的修改加以配合，構建完善的監督體系。具體到對行政權的監督，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已經指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！边@一表述為檢察機關加強對行政權的監督提供了有力的政策依據，應當作為指導思想吸收到相關法律的修改完善之中。

其中最為重要的是《行政訴訟法》的修改，將檢察機關對行政訴訟的全過程監督以立法形式加以確定。目前《行政訴訟法》第10條明確了“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，但未進一步說明具體的監督涉及到行政訴訟中的哪些程序，有什么樣的監督形式。在修改完善時應與《刑事訴訟法》《民事訴訟法》中的檢察監督內容相比照，吸收現有司法解釋的規定，科學細致地充實其內容。具體來說，應當增加對行政訴訟的立案監督（例如行政機關干預立案、怠于應訴、人民法院拒絕立案等），對行政審判和執行活動的監督（例如人民法院枉法裁判、消極執行、逾期執行等行為），對行政機關違法訴訟活動的監督（如行政機關提供虛假證據、干擾審判、對抗執行等），以具體條文的形式明確行政訴訟檢察監督的范圍［5］。

訴訟監督作為檢察機關行使監督權的基本形式，還需要加強主動性。在基于行政訴訟制度所進行的行政權監督中，行政相對人發揮著重要作用。作為行政訴訟的提出者，行政相對人使得對行政行為的監督得以引入司法程序之中，檢察機關的監督也得以隨之啟動。在這個過程中，行政相對人提供了關于行政行為的重要信息，從而降低了法院與檢察機關進行監督所需的信息成本。因此，檢察機關要重視對行政相對人啟動這一監督程序的激勵，并從程序的全過程保障行政相對人的權利。在此之外還存在一些情形，行政行為可能存在違法并且造成了較大的損害，但卻由于影響波及到不特定的較大范圍人群而不容易確定行政訴訟原告。由于現代社會的“風險社會”特征①發達國家率先在工業化和現代化過程中進入了所謂的“風險社會”。在這種背景下，現代政府規制最主要的目標是認知、防范和應對個人及社會面臨的各類風險，例如環境污染、食品和藥品安全、勞動安全和恐怖襲擊等。不確定性是風險決策的突出特征：對于風險是否存在、風險有多大、應該和可以控制在什么程度及何種控制措施最為恰當等問題，都可能會面臨不確定的信息和判斷，對行政權行為提出了尖銳的挑戰。較早指出和研究這一現象的是德國學者烏爾里?！へ惪?，參見貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版。，涉及到風險預防和應對的重大行政決策往往都具有此種特點，對公共利益的侵害不容易由具體的行政相對人作為代表來提起行政訴訟。針對這種現象，建立行政公訴制度，將檢察機關作為公共利益的代表提起行政公訴納入《行政訴訟法》的規定之中，就顯示出其必要性。

行政公訴既可以視為檢察機關訴訟參與、訴訟監督的一類方式或手段，也可以歸為針對特定行政行為的檢察監督權。建立檢察機關行政公訴制度，應當謹慎推進，先對諸如涉及環境保護、食品和藥品安全等方面的社會影響重大且不特定的行政行為加以實施，積累經驗逐漸推廣。而且，行政公訴的提起應當慎重，應當尊重行政主體的自主性和能動性，在提起公訴前設置必要的前置程序。比如，應當先行發送違法糾正通知書，行政主體在一定期限內對違法糾正通知書不予答復和糾正的，檢察機關方可提起公訴［5］。

3．從事后糾錯型的監督擴展到事前預防型的監督

以行政訴訟的方式對行政行為進行監督，在表現出積極作用的同時，也會產生一些相應的司法成本。從節約當事人與全社會的司法成本這一角度來看，如果能夠在行政行為引發行政訴訟之前加以預防，將會更有效率。因此，將檢察監督擴展到行政訴訟全過程之中，除了結合訴訟程序的推進展開的監督之外，還應當注重從事后糾錯型的訴訟監督為主擴展到事前預防型的監督，以提前介入起到防患于未然的效果。

事前預防型的監督，并不等于檢察機關完全突破分工界限對所有行政行為都提前加以干預，更不意味著檢察機關的介入成為行政行為的前置程序。這種監督也應當慎重實施。需要通過立法界定適用事前監督的行政行為的范圍與種類，例如對經濟、環境、民生等問題會產生重大影響的行政決策適用事前監督。對這些類型的行政行為檢察機關可以提前介入，在不影響行政行為正常決策與執行流程的同時，從行政機關調取相關信息，預判潛在的法律風險，并將風險評估結果通報給行政機關。這種監督的形式是柔性的，不同于行政訴訟監督中更多使用剛性監督形式，而是以不具備強制力的檢察建議和共享相關信息的聯席會議作為主要的監督方式。檢察機關在實施這樣的監督時并不越俎代庖直接參與行政決策，而只是預先指出潛在的風險，行政機關可以基于對風險的預判和提示繼續行使權力。

通過事前以柔性監督形式加以預防，可以使得行政機關的行政行為決策考慮更為充分慎重，提前避免糾紛的出現或矛盾的激化，從而以更節約司法成本的方式約束行政權，維護社會秩序。

4．按照完善監督的要求加強檢察官隊伍建設

隨著現代社會的變遷，“規制國家”在全球范圍內興起，行政機關在這一潮流中逐漸表現出比較優勢，得以強化和擴張自己的權力。行政權崛起的這一背景，在提出對其加強監督的需求的同時，也構成了對于監督者的有力挑戰。對于監督者而言，如果不能在分析和處理現代社會的復雜問題方面具備超出或至少達到與被監督者同等的水平，監督實際上就很難真正進行，即使有立法作為依據和理由，但那也可能只是應然的監督，而無法成為實然的監督。

同其他機關相比，行政機關很重要的優勢在于其知識結構和信息獲取機制，這一點較之于立法機關和司法機關都相當突出。行政機關在對社會生活各方面實施規制時，通常更為直接，因而往往吸收了較多專業人員，同專業機構的聯系也更為緊密，也就更容易具備相應的專業知識。例如在環境保護、食品藥品監管、技術標準設定、市場規制等領域，行政機關通常掌握相應的專業標準，由其內部的專業人員作出行政決策。而立法和司法機關與之相比，則可能需要借助于外部支持才能理解和分析較為復雜的專業問題。此外，由于行政機關更為直接地對社會實施干預，相關信息也能夠更快地獲取，并且基于我國傳統所形成的“系統”結構，還可以擴展信息獲取渠道。例如航空、鐵道、電力等過去諸多相對封閉的系統在實現政企分離的改革之后，分化為行政機關、事業單位與企業，而其人員與信息仍然在內部有密切的交流。因此，行政機關不僅具有知識結構的比較優勢，在信息獲取機制方面也具有優勢，能夠借助更多渠道及時更新信息。相比較而言，由于“不告不理”的原則和“誰主張、誰舉證”的基本制度，法院對于法律知識之外的信息和知識獲取方式基本是被動的［7］。同樣，立法部門由于缺乏足夠的專業背景與時間保障，信息獲取也存在較高成本，因而往往也陷于相應信息不能及時獲得或更新的困境［8］。由于檢察機關的監督更具有主動性和全面性，因而也較之于法院和立法機關更有可能克服這些困難來加強監督。

注意到行政機關的這些比較優勢，檢察機關要真正實現有效的監督，就需要在知識結構和信息更新速度等方面加強自身的干部隊伍建設。檢察官的職業倫理要求其敢于監督，也要理性監督［9］。只有實現了基于專業知識的科學分析，檢察監督才能真正成為理性監督。這一要求并不意味著檢察機關需要面面俱到地在各個具體方面都達到和行政機關相當的專業水平，其監督的核心內容仍然是法律。但是在以法條的規范分析作為基礎的同時，檢察機關也需要針對所監督的行政行為的具體特征，結合一定的專業知識來全面分析其合法性與合理性。因此，應當注重檢察干部隊伍的知識結構完善，特別是在行政檢察領域強化專業化、穩定專業分工，以培養一批具有復合型知識結構的檢察官。同時，應注重加強外部協作，在那些知識高度專業化因而檢察官很難成為專家的領域，通過其他專業機構獲取智力支持，以進行全面、科學的分析。最后，還要注重信息的及時更新，不是被動地等待監督啟動，而是積極地進行監督，在監督過程中以“干中學”（learning by doing）模式不斷從與行政機關和行政相對人的互動中獲取新信息，保持信息更新速度。

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［5］王永，劉娜.論行政檢察權的完善與《行政訴訟法》修改：從“應然權力”走向“實然權力”［J］.中國檢察官，2014（3）：75－77.

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［7］陳若英.超脫或應對：法院與市場規制部門的競爭［C］／／北大法律評論：第14卷第1輯.北京：北京大學出版社，2013.

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Function of procuratorial supervisory power in administration by law：status quo and development

YANG Rong
（Law School，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal supervision power of the procuratorial organs plays an important role in Chinese constitution and judicial system，but the concrete category of which is not defined clearly in reality.The role of procuratorial supervisory power should be valued in the process of enhancing the administration by law.It is feasible for the procuratorial organ to strengthen the supervision of administrative power from the reality of the system framework and the division of jobs.Attention should be paid to further strengthening procuratorial supervision and promoting administration by law，improving the theoretical basis of procuratorial supervision power，perfecting the form of supervision，and strengthening the construction of the contingent.

procuratorial power；administrative power；legal supervision power；administration by law

D 912.1

：A

：1674－0823（2017）04－0306－07

10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.03

（責任編輯：吉海濤）

2016－11－15

最高人民檢察院檢察理論研究課題（GJ2013D13）。

楊 蓉（1984－），女，湖南長沙人，講師，博士，主要從事憲法學與行政法學等方面的研究。

*本文已于2017－05－23 13∶29在中國知網優先數字出版。網絡出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170523.1329.026.htm l