特朗普時代的G7與美國（上）

弗雷德·伯格斯坦+++埃德溫·杜魯門+++杰羅明·策特爾邁爾+王宇

摘 要：七國集團合作行動的主要目標包括宏觀經濟政策協調、推動多邊貿易體制建設及促進全球金融穩定。美國總統特朗普的政策取向與七國集團目標存在抵觸。對此，一方面美國政府要對國際合作持開放態度；另一方面七國集團應當最大限度地影響美國的經濟政策。國際經濟協調需要在化解特朗普政府關于經常項目失衡和稅收競爭的不利影響上發揮作用；應當在遏制貿易保護主義的同時，化解貿易保護主義措施的負面沖擊；同時說服美國與他們一道推動金融改革。

關鍵詞：七國集團；美國；經濟政策協調；貿易體制；金融穩定

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）07-0034-03

一、引言

七國集團合作行動的主要目標有三個方面：一是宏觀經濟政策協調（或應對全球沖擊，或縮小成員國之間外部失衡）；二是推動開放的、有規則的多邊貿易體制；三是通過共同監管標準和相關國際組織（比如國際貨幣基金組織），促進全球金融穩定。由此出發，美國總統唐納德·J·特朗普的政策取向與七國集團目標存在抵觸。特朗普推崇“美國第一”，提出經常項目再平衡必須通過各國政府之間的重新談判，制定新的貿易協定來解決，而不是通過各國宏觀經濟政策協調來解決。很明顯，特朗普的貿易政策與七國集團目標是相悖的，特朗普去監管的思路也不符合七國集團其他成員國關于加強監管合作的要求。此外，美國國會的一些共和黨人，還高調批評美國參加巴塞爾銀行監管委員會和金融穩定委員會，他們反對“國際貨幣基金組織的危機救助”，以及國際貨幣基金組織增加份額。

目前我們還不清楚特朗普的觀點能在多大程度上轉化為美國政府的政策措施。最近一個時期，美國財政部長史蒂文·努欽（Steven Mnuchin）分別與國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德和金融穩定委員會主席馬克·卡尼（Mark Carney）進行了會晤。與特朗普的思路不同，史蒂文·努欽肯定了國際貨幣基金組織在危機預防和危機管理中的作用，肯定了國際合作對化解全球性金融風險的必要性。雖然一再標榜“經濟民族主義”，但是，最近特朗普總統也表示，“與世界合作、與他國交往、與他人和睦相處是好事，并且非常重要”。這一姿態為其經濟團隊繼承和發揚美國經濟合作的歷史傳統奠定了基礎。

在特朗普時代，如何維持美國與七國集團的合作？一方面美國政府要對國際合作持開放態度；另一方面考慮到特朗普的“經濟民族主義”情結，七國集團應當最大限度地影響美國的經濟政策。七國集團應當說服特朗普政府，合作符合所有成員國利益，尤其是符合美國利益。

二、特朗普的稅收政策

特朗普競選綱領包括三大要點：一是大幅減稅，包括個人所得稅、遺產稅，尤其是企業所得稅（Cole，2016）；二是增加基礎設施建設投資，向投資于基礎設施項目的私人投資者提供82%稅收減免（Navarro和Ross，2016）；三是增加國防開支。

從總體上看，這些政策是擴張性的，至少在短期內是擴張性的，但其規模和時機是不確定的。特朗普表示，計劃在10年時間內實現美國的預算平衡，這一計劃比他關于消除聯邦債務的競選承諾更加溫和一些，與美國管理和預算辦公廳廳長米克·馬瓦尼（Mick Mulvaney）的計劃目標以及眾議院預算決議相一致。2017年2月，特朗普政府宣布，將在聯邦預算中增加國防和安全開支540億美元（約為國內生產總值的 0.3%），同時，以相同幅度削減非國防開支。隨后，特朗普政府還詳述了削減非國防開支的計劃。特朗普還提出，將降低企業所得稅和個人所得稅的最高稅率，作為以稅收中性為基礎的稅制改革方案中的一部分。可能的抵消成分主要包括：一是對個人所得稅開支的限制——例如州和地方的稅收減免——以及邊境調節稅（也被稱為“基于目的地的現金流稅”）；二是取消企業所得稅的進出口征稅環節減免。根據媒體報道，特朗普政府還沒決定是否要在其稅收改革方案中包含這一條款。考慮到參議院以及那些在稅改中蒙受損失的部門的反對，邊境調節稅是否可以獲得通過也還是一個問題。

獨立的第三方評估認為，特朗普稅收計劃在未來10年中的財政成本平均約為國內生產總值的2.6%，到2026年美國聯邦債務會增加到國內生產總值的25%（Nunns，2016；Cole，2016）。這些估計假設，企業所得稅率將從35%降到15%，當然也有可能從35%降低到20%左右。這些還沒有考慮到抵消性的開支削減和邊境調節稅，后者會按20%的稅率對美國貿易逆差征稅（約為美國國內生產總值的3%）。增加基礎設施建設投資的宏觀經濟影響目前還不清楚。

三、特朗普稅收政策的影響：渠道和選項

（一）三條渠道

盡管存在許多不確定因素，一個較為合理的假設是，明年和未來更長時間內，在降低企業所得稅和增加國防開支的驅動下，美國財政政策會變得更加擴張。如果事實果真如此，那么，特朗普的財政計劃可能會通過以下三條渠道影響七國集團。

第一條渠道：美國經濟活動更加強勁而且利率更高。特朗普當選之后，美國長期利率上升。在當時全球經濟低增長和低利率的環境中，這一影響受到歡迎。但是，我們必須考慮到，美聯儲持續加息可能會影響到其他非美元主要貨幣，比如歐元；也有可能對債務負擔較重的七國集團成員國（比如意大利）造成不利的經濟影響。

第二條渠道：經常項目再平衡和特朗普對貿易失衡的反應。美國實行擴張性財政政策和緊縮性貨幣政策，可能進一步增大美國與其他七國集團成員國的貿易逆差。為此，特朗普政府可能實施貿易保護主義。但是，貿易保護主義并不足以大幅減少美國的貿易逆差，也無法得到美國相關法律法規支持。

第三條渠道：稅收競爭。美國政府大幅降稅，會對那些工廠設在高稅率國家（比如法國）的企業產生不利影響，或者增加他們轉移利潤的動機。征收邊境調節稅更加復雜，邊境調節稅是歧視性的，它對進口商品的稅負高于國產商品（Cline，2017）。endprint

（二）相關選項

一是增加公共投資是否可以振興美國經濟，迄今為止還沒有成功的案例。例如，德國曾增加其公共投資，但沒影響到預算平衡。同時，美國國會還通過實施針對德國的“貿易保護主義措施”，應對其貿易逆差增大。可以考慮的選項是，德國增加公共投資而美國不對德國實施貿易保護主義措施。目前七國集團加強合作的障礙在于，并不是所有成員國都具有調整宏觀政策的財政空間。再加上美國與新興市場國家之間的貿易沖突，向二十國集團提出這樣的倡議只是理想主義的行為。如果我們進一步擴大公共投資的定義，將社會設施建設和教育等納入進來，也許是可行的。

二是如果美國政府真的征收邊境調節稅，稅收政策協調的理由會更為充足。雖然美國征收單邊的邊境調節稅，是歧視性的，但是，如果七國集團實施的一組經過協調的邊境調節稅（Auerbach，2017）對于各國貿易應該沒有不利影響。在征收增值稅的國家里，減少或取消企業所得稅并用邊境調節稅取而代之的美國式稅制改革，完全可以用現有稅收工具來實現，即在降低企業稅的同時提高增值稅和降低工資稅。

即使美國不實行邊境調節稅，基于最近二十國集團和經合組織根據其“稅基侵蝕和利潤轉移”倡議而進行的工作，有關企業所得稅的進一步協調，也可能限制七國集團成員國之間實施單邊稅收削減所造成的影響。稅收協調機制有助于建立稅基和最低稅率的共同標準。七國集團有能力推進這一過程，因為它包括了處在發展階段基本相同的經濟大國，既不會受小國搭便車的影響，也不會受發展中國家需要使用企業低稅率來彌補商業環境不足的影響。

四、特朗普的貿易政策

逆全球化思潮是七國集團共同面對的威脅，或許生死攸關。它可能逆轉70年來七國集團為了創造一個更加開放的世界所付出的艱苦努力，后果可能是災難性的。出現逆全球化思潮的部分原因在于政治和其他非經濟因素的影響，但經濟和貿易問題是最重要的原因。

迄今為止，現行國際貿易體系表現良好。世界貿易組織進行的四項多邊貿易談判，涵蓋了絕大部分貿易活動，它們要么已經完成（比如“信息技術協定二期”所修訂的“政府采購協定”）；要么接近完成（比如“服務貿易協定”和“環境產品協定”）。其中，世界貿易組織的爭端解決機制受到重視。無論是在此次全球金融危機“大衰退”期間，還是此后都沒有出現過嚴重的貿易保護主義。2016年還締結一些新的貿易協定，比如“跨太平洋伙伴關系協定”和“歐盟—加拿大綜合經濟貿易協定”。還有一些貿易談判取得較大進展，比如亞洲的“區域全面經濟伙伴關系協定”，以及歐盟與美國的“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”。危機后國際貿易減速的主要原因是各國國內生產總值增長率的變化，以及全球價值鏈的變化，并不完全是貿易保護主義所致（國際貨幣基金組織，2016b）。

逆全球化思潮的出現，以及貿易保護主義已經造成了國際關系緊張，還有可能影響全球投資。最嚴重的情形可能是大國（主要是七國集團）之間的經濟合作進程受阻、歐盟和多邊貿易體制解體。七國集團和二十國集團應當在對抗貿易保護主義中充分發揮作用，重塑貿易自由主義新動力。

（一）“更好的貿易規劃”

特朗普政府可能改變全球貿易路線，但不可能使其脫軌。到目前為止，特朗普政府的貿易政策還不明朗。就像在許多其他重要問題上一樣，目前特朗普政府內部關于貿易政策問題已經出現了嚴重分歧。截至2017年5月初，特朗普政府提出的唯一具體方案是退出“跨太平洋伙伴關系協定”，重新談判“北美自由貿易協定”。此前，在其整個競選活動和政權過渡期間，特朗普都在強調，要為美國制定“更好的貿易規劃”，即減少雙邊貿易逆差（創造就業崗位和避免對收入的沖擊）。特朗普偏好雙邊而不是多邊或地區協定。他認為，貨幣政策是貿易政策的不可或缺的部分（就像許多國會議員所認識的那樣）。不過，他說他從不反對自由貿易或者自由貿易協定。

七國集團應該贊同“更好的貿易規劃”，包括美國參與并且美國政府支持的諸邊協定、不包含美國在內的多邊和雙邊協定以及包含美國在內的新的雙邊協定。這些多元化的貿易協定可以使七國集團重新獲得走向貿易自由化的新動力。“更好的貿易規劃”主要包括：一是落實已在世界貿易組織談成的“貿易便利化協定”（七國集團成員國）。二是完成正在世界貿易組織談判的兩個諸邊協定，即“服務貿易協定”和“環境產品協定”（七國集團成員國，并且希望得到二十國集團支持）。三是落實“歐盟—加拿大綜合經濟貿易協定”（歐盟—加拿大）。四是完成談判尚在進行中的歐盟—日本協定（歐盟—日本）。五是完成談判尚在進行中的加拿大—日本協定（加拿大—日本）。六是用美國—日本雙邊協定取代“跨太平洋伙伴關系協定”，該協定的影響主要來自兩個創建國（美國—日本）之間的貿易活動。七是恢復并重新命名“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”（歐盟—美國），將其設計為“雙邊的”（歐盟是一個較為獨立的貿易實體），刪除關于投資者—國家爭端解決機制一章，或者對其進行重大修改（特朗普還沒有對“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”明確表態）。八是在英國公投脫歐之后，英國與其他七國集團其他成員國（歐盟、美國、日本和加拿大）簽訂了自由貿易協定（歐盟—英國、美國—英國、日本—英國、加拿大—英國）。

這些多元化的自由貿易進程，將會給世界信心恢復帶來積極影響。

（未完待續）endprint