我國礦產資源開發中的利益相關者研究

朱曉

[摘 要] 隨著我國礦產資源的開發和利用，利益分配不均所引發的社會矛盾日益增多。根據利益相關者理論，可將我國的礦產資源開發和利用過程中的利益相關者分為中央政府、地方政府、資源開發企業和地方居民（含移民）等，由于利益相關者之間存在著利益分配沖突和礦產資源開發的權利沖突，所以政府應該完善資源開發的產權歸屬政策，成立專門環境保護機構加強管理，建立利益相關者共同參與機制以及建立和完善礦產資源開發的補償形式與制度，以改善利益相關主體間收益分配不均衡的現象。

[關鍵詞] 礦產資源開發；利益相關者；收益分配

[中圖分類號] F426 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）09-0099-03

Abstract： With the development and utilization of mineral resources in China， the social contradictions caused by the uneven distribution of benefits is increasing. According to the theory of stakeholders， the stakeholders of China's mineral resources development and utilization can be divided into the central government， local governments， resource development enterprises and local residents （including immigration）. Due to the benefit distribution and the development of mineral resources conflict between stakeholders， the government should improve the property rights policy of resources development， establish the specialized environmental protection agencies to strengthen management， build the participation mechanism and improve the compensation forms and systems of mineral resources development， so as to perfect the inequality of income distribution.

Key words： mineral resources development， stakeholders， income distribution

一、利益相關者理論

利益相關者的概念最初是斯坦福研究所在1963年首次提出的，并解釋為“利益相關者是一種這樣的團體，只有依靠它的支持，組織才能夠生存”。安索夫（1965）第一次將這一定義引用到經濟學與管理學之中，并解釋為“要想制定一個企業經營目標，就必須要綜合考慮眾多利益相關者的互相沖突的索取權，他們包括管理人員、雇員、供貨商、分銷商等等”。到20世紀80年代以后，利益相關者理論逐步被西方學者所接受。

從文獻搜索的資料來看，對于利益相關性者的定義有各種不同的表達方式，如雷恩曼（1964）認為“利益相關者依賴企業以實現個人目標，而企業也依賴利益相關者來生存發展”；鮑威爾（1988）認為“沒有利益相關者的支持，組織就無法存活”；弗里曼（1984）解釋為“利益相關者是任何能夠影響組織目標實現或者受此種實現影響的團體或者個人”，該定義在當時產生了重要意義，因為該理論突破了傳統的股東至上的理念，并對利益相關者進行了分類，將其劃分為廣義的利益相關者和狹義的利益相關者，并解釋：廣義的利益相關者是“有能力來影響組織或被組織所影響來實現目標的群體”，而狹義的利益相關者是“組織持續賴以生存的和組織核心經濟利益有直接關系的群體”。由此看來，它所主張的是利益相關者必須要參與到企業經營活動，只有這樣企業才能順利的展開運營活動。企業要想存在和發展下去，就必須要平衡各方利益、滿足各方的需求。

從利益相關者理論的形成和發展來看，該理論早期只運用于以企業經濟主體的利益相關者，隨其內涵的不斷擴容，發展到后期的政府、企業、個人以及與之對應的政策、環境、經濟等較為復雜的利益相關者，利益相關者理論的不斷豐富和發展，為解決今天的許多現實問題提供了較好的理論基礎。現實生活中，任何一項經濟活動，都會有相互聯系的利益主體，就必然會產生利益相關者。因此，研究如何有效地平衡各利益主體之間的關系，維護整個社會的經濟效益、道德意識、社會責任，對實現整個社會的全面發展具有重要的現實意義。

二、我國礦產資源開發過程中的利益相關者

礦產資源的開發和利益的形成過程，是經濟活動的重要組成部分，在這一過程中，必然會產生許多利益相關者。根據我國現階段對礦產資源開發過程中的所有權、管理權、經營權與占用權的關系，可將利益相關者分為以下幾個主體，即中央政府、地方政府、資源開發企業、當地居民（含移民）等。

（一）中央政府

作為礦產資源的所有者，按照所有權的屬性，應該享有礦產資源的開發權、宏觀政策的調控權以及收益分配的稅費征收權。中央政府既是礦產資源開發政策的制定者，也是社會公共利益的維護者，其主要任務是保護礦產資源的合理有序開發和利用，使資源開發收益的社會綜合效益最大化。同時還要進行社會道德及社會責任的宣傳，盡力保持社會的和平，通過不斷的協調，減少各利益主體之間的矛盾，讓各利益相關者都能夠獲得相應的受益，并通過制定相關的法規、制度，約束開發企業的行為，使礦產資源的開發能夠得到充分的利用，促使礦產資源開發的可持繼發展，最終實現國家利益、社會利益、生態環境等各方面和諧發展。endprint

（二）地方政府

與中央政府存在著委托代理關系，以資源開發監督者的身份，行使著所有者委托的各種管理權力，征收各種稅費，提供各種優良的基礎設施，保障礦產資源開發的順利實施，負責解釋各項政策，輔助中央政府管理和協調各利益相關者之間的各種矛盾。同時地方政府又以地方管理者的身份，發展地方經濟，通過頒布地方性的法規，以核心利益相關者的身份獲得地方稅收，或者變通有關政策，或者通過稅收優惠政策吸引投資，發展地方經濟，增強地方競爭力，使其地方的社會效益和經濟效益最大化。

（三）礦產資源的開發企業

通過有償的方式，取得對礦產資源開采的權力。它是礦產資源的開發主體，按其與政府之間的委托關系，充分享有對礦產資源的規劃施工和監理的權力。在開發過程中，由于企業的屬性決定了追求利益的最大化，這是企業所追逐的目標，在目前的政府監督和社會監督不完善的情況下，企業會漠視其他相關者的利益，以最小的成本獲得最大的經濟效益，其行為有可能造成對資源的破壞、環境的污染等影響。不過目前已有越來越多的企業認識到，降低對礦產資源所在地的破壞和進行必要的經濟補償，是開發企業實現可持續發展的基礎，也充分認識到履行社會責任的重要性。

（四）當地居民（含移民）

作為資源地的居民，從歷史和現實的角度看，他們應該享有礦產資源開發所形成的各種收益的分配權。如果存在拆遷的還應享有資源開發過程的拆遷補償權，因為他們提供了長期使用的土地，并且配合了政府和企業能夠順利地開發礦產資源，理應成為核心的利益相關者。他們有權力要求得到合理的補償，也應參與礦產資源的開發過程，增加他們的就業機會。在利益相關者中，他們才是真正的利益補償主體。但他們在整個的資源開發過程中，只能被動地去接受和適應，基本上沒有話語權，一直表現為弱勢群體。

三、我國礦產資源開發中利益相關者的利益沖突及原因分析

（一）利益分配沖突

礦產資源在開發過程中所產生的收益按其所有權與經營權來看，收益主要流向以體現所有權為主體的國稅局、以管理和監督權為主體的地方稅務局以及以盈利為目的的企業。目前我國礦產資源開發稅費的收益主要來源于礦產開發企業的企業所得稅、資源稅、增值稅、礦產資源補償費、探礦權、采礦權使用費、采礦權探礦權價款和礦區的使用費等。中央政府通過征收各種稅費形式，獲得稅收，這部分稅收的絕大部分流入到了中央財政，一小部分稅費流入地稅財政。開發企業通過對礦產資源的開采和銷售，獲得企業盈利，而居住地的居民，基本上沒有從資源開發過程中直接獲得應有的收益（除出讓土地而獲得的經濟補償之外），僅僅獲得一些間接收益（出讓土地而獲得的經濟補償）。從利益分配的結構來看，中央財政占增值稅75%，所得稅的60%，中央企業所得稅的全部，資源補償費50%。地方財政占增值稅25%，所得稅的40%，全部資源稅，資源補償費50%。企業是以獨立的經營活動來獲得經營利潤。由此可見，在利益相關者的收益分配中，中央政府與開發企業獲取到較大部分的利益，而地方政府與當地居民獲取到較小部分的利益。因此他們之間形成了比較明顯的利益分配沖突。

（二）礦產資源開發的權利沖突

《中華人民共和國礦產資源法》第三條明確規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權，地表或者地下的礦產資源的所有權歸國家所有，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變”。第十九條規定：“地方各級人民政府應當采取有效措施，維護本行政區域內的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內正常秩序”，這充分確定了礦產資源開發的所有權歸國家所有。而《民族區域自治法》第28條規定：“民族自治機關可以自行管理和保護所在區域的自然資源”，這又賦予民族地區的高度自治權。這樣，我國在礦產資源的開發過程中，就形成了對礦產資源產權不清的矛盾。

（三）利益沖突產生的原因

經過以上分析可以看出，利益相關者利益沖突產生的主要原因是：

1.地方資源上的配置權和經濟上的自治權沒有得到有效的行使，使得中央政府與地方政府之間進行著不斷的博弈。由于有關法規不完善，地方政府為了得到更多的資源配置權和經濟上的自治權，在其博弈過程中表現得更加強烈。

2.集體所有制的屬性又決定了當地居民擁有對自然資源地的所有權和使用權，這與憲法規定的國家擁有對自然資源的所有權相互矛盾，這是產權不清的主要表現，也是矛盾產生的根本原因所在。

3.建立在產權不清晰基礎之上的利益分配機制存在著一定的缺限，造成收益分配不均，這又加深了利益相關者的矛盾。

四、完善各利益相關主體間收益分配均衡的建議

（一）完善資源開發的產權歸屬政策

目前在礦產資源開發過程中，出現的各利益主體之間的博弈，究其原因是各利益主體之間的產權與責任劃分不清，有必要對礦產資源的權責進行重新劃分。中央政府應下放一些權利，給予地方政府更多的資源配置權，同時還要賦予當地居民一定的“產權”并參與利益分配，通過法律的形式將其固定下來，以此作為礦產開發過程中收益分配的主要法律依據。這樣各利益主體可以按其擁有的礦產資源“產權”入股，在開發過程中，按其比例承擔資源開發的風險，同時再結合不同地區的實際情況進行調整，使收益分配符合實際，這樣就充分調動利益各方的積極性，也增強了區域經濟的發展活力。

（二）成立專門環境保護機構加強管理

資源在開發過程中，勢必會造成對周邊環境的污染、生態的破壞，對居住地人們的生活產生一些負面的影響，礦產開發企業與當地居民的沖突時有發生。因此有必要成立由政府主導的當地居民組成的專門環境保護部門，明確其權利與責任。其主要任務是加強對礦產開發企業的違法行為進行有效的監督和管理，對資源地的環境污染進行治理，收取合理的分配資源補償費，協調資源開發企業與當地居民間的關系，維護資源所在地居民的利益。

（三）建立利益相關者共同參與機制

1.要建立和完善利益相關者共同決策機制。目前大部分礦產資源的開發基本上是由政府決定進行的，很少體現各方的利益，這是利益相關者相互博弈的主要原因。因此需要成立一個由各利益相關者組成的決策委員會，充分發揚民主精神，收集利益各方的意見，形成利益相關者最佳的決策方案。

2.形成較好的共同執行機制。要改變過去的政府決策管理、開發企業投資以及當地居民被動接受的開發模式，就需要讓各利益相關者以不同的“產權”形式充分參與其中，并與開發收益相掛鉤，這樣能調動利益各方的積極性，減少社會矛盾。

3.形成更加完善的共同監督機制。成立專門的資源開發監督機構，監督各方的行為，并通過制度建設讓政府不能濫用權力，讓企業不敢違規操作破壞生態環境實現利潤最大化，也能約束當地居民不良行為的發生，最終實現整個社會福利的最大化。

（四）建立和完善礦產資源開發的補償形式與制度

礦產資源開發過程中的環境污染、生態破壞，不僅影響當代人們的健康甚至危及到子孫后代的健康。雖然在促進生態文明建設的大背景下，有許多企業認識到生態破壞的嚴重性，并開始對當地居民進行各種形式的補償，但這種補償微乎其微。基于這種情況，政府應該出臺一些與礦產資源開發有關的生態補償法規，完善各種補償辦法，改變對當地居民的補償方式（如采用資金補償外還可采用實物補償和政策補償等），使資源開發企業與當地居民形成良好的互動。

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[責任編輯：高萌]endprint