轉型期政府購買公共服務存在的問題探析

溫朝東

摘要：近年來，政府購買的公共服務供給方式逐漸成為政府提供公共服務的新模式，但由于國內對于政府購買公共服務的探索仍然處于起步階段，對于政府購買公共服務的概念內涵的認識還存在很多的差異，再加上目前國內缺乏對政府購買公共服務的綜合性立法，相關的配套機制也沒有建立起來，這就避免不了在實踐當中出現很多的問題。本文通過文獻研究法對政府購買公共服務的概念內涵進行了闡釋，結合當前政府在購買公共服務中所出現的問題，探索性地提出了對策和建議。

關鍵詞：政府購買 公共服務 問題 路徑

一、何為政府購買公共服務

政府購買公共服務概念在學術界存在許多不同的觀點和看法，大多數學者對于政府購買公共服務的概念都是依據英美國家的“購買服務合同或合同外包”①等相關概念，結合我國《政府采購法》中涉及政府采購項目條款中關于“服務”的界定范圍推及而來。就資金來源而言，“政府采購”與“政府購買公共服務”都具有公共性，并且兩種購買方式都是追求低成本、高效率的經濟目標；就采購目的而言，“政府采購”與“政府購買公共服務”又存在一定區別。政府采購更加傾向于政府自身所需要的服務，而政府購買公共服務的目的只能是滿足社會大眾各種所需的服務；就范圍而言，“政府采購”的范圍更大，不僅包括服務類產品，還包括機械、工程等。因此，不能將“政府采購”與“政府購買公共服務”混為一談。此外，政府購買公共服務不等同于政府向社會組織購買公共服務。首先，政府購買公共服務對于承接主體并沒有進行明確的限定，政府可以向社會組織、企業、營利性組織、政府部門或個人購買公共服務，可供政府選擇的承接主體有很多，范圍也很廣。政府向社會組織購買公共服務，可供政府選擇的承接主體相對而言較少，不包括企業、個人。政府購買公共服務也不等于公共服務民營化。從政府購買公共服和公共服務民營化的實質而言，兩者都是利用市場的低成本、高效率的競爭機制，來達到公共服務的有效供給。但政府購買公共服務與公共服務民營化存在本質的區別。政府購買公共服務，是政府將公共服務產品的生產過程讓渡于市場，而政府本身所承擔的向社會大眾提供公共服務的責任歸屬并沒有改變，而公共服務民營化不僅僅是將公共服務產品的生產讓渡給了市場，更多的是將整個公共服務事業讓渡給了市場，政府不再承擔向社會大眾提供公共服務的責任。同時，政府購買公共服務主要采用“合同外包、憑單制”以及政府補助的方式，而公共服務民營化不僅包含“合同外包和憑單制”，還包括出售、無償贈與等形式。

二、轉型期政府購買公共服務存在的問題

（一）政府購買公共服務缺乏制度性規范，微觀層面無法律保障

對比國外行政法規較為完善的國家和地區，我國在政府購買公共服務領域的體制機制方面極其不健全。就現行的政府購買公共服務的情況來看，雖然中央政府和地方政府及其所屬部門都出臺了有關規范性文件，但各地沒有統一的政府購買公共服務實施標準，并不能適應所有的社會環境，因此在實踐過程中遇到了很多的問題。此外，政府購買公共服務相較于政府采購而言，其本身存在著一定的差異和特殊性。因此，現有的《政府采購法》是無法完全囊括政府購買公共服務在服務產品購買上的法律規制問題，并且相對于政府采購而言，政府購買的公共服務產品大多具有無形性、成本不確定、運作周期長、專業性較強等特點，這就很難去評估和量化產品的質量和數量是否符合購買要求，而《政府采購法》并未對這些微觀層面有所涉及。不僅如此，在實踐購買過程中，購買主體和承接主體之間還存在權責劃分模糊、責任不清的現象。

（二）政府購買公共服務的內容體系不健全，購買范圍不明確

從現有的各地區對于政府購買公共服務的規范性文件來看，大多都沒有對政府購買公共服務的內容和范圍作出充分的界定。如在《寧波市服務外包暫行辦法》中，大致規定了十項公共服務內容，而實際所需要的公共服務遠遠不止這十項，這就無法避免公共服務購買內容的有限性。就上海、深圳等城市政府購買服務的情況來看，“購買的內容主要局限于居家養老、社區、社工等少數服務領域，而對于公共教育、科學研究、醫療衛生和社會保障等廣泛領域，基本沒有實行政府購買。”②不僅如此，各級政府在購買公共服務時并沒有深入了解本地區社會大眾急需的公共服務內容，以“甩包袱”的心態購買公共服務，使得購買內容并不適用于該地區，造成資金浪費，公共服務供給效率低下。

（三）各主體之間溝通不暢，購買流程不規范

首先，作為購買主體的政府并不知道市場上是否存在自身所需要的服務機構，也無法確定該機構所生產的服務是否能夠達到預期的效果；其次，作為服務生產者的承接主體并不知道政府部門有哪些需要購買的服務項目，取得項目需要什么資質，通過哪些途徑可以獲得關于項目的信息等。由于缺乏相應的信息發布平臺和溝通渠道，使得政府和服務生產者之間無法進行有效的溝通，政府信息與市場資源之間無法形成有效的對接。此外，由于相關法律制度的缺失，使得政府購買公共服務的過程極其不規范，主要表現在購買方式和購買合同兩方面。在購買方式方面，政府在選擇市場上公共服務承接主體時沒有相應規范作為依據，常常把一些項目直接交由下屬的企事業單位進行，公開的競爭性購買較少，不利于發揮市場的競爭性作用，從而提高公共服務供給效率。在購買合同方面，購買過程中無合同現象還存在，就簽訂合同的購買行為來看，合同所及的內容相對比較簡單，沒有明確雙方主體之間所要承擔的相應責任，也沒有明確提出評估效果的辦法和事后要取得的成果。

（四）社會組織發展滯后，承接能力有限

隨著新型社區體系的不斷發展，無形的公共服務需求也在逐漸增多，這就需要更多的社會組織來承接這些項目。在不考慮社會組織與人口比例的情況下，相較于西方國家社會組織而言，我國社會組織存在數量少，規模小，而且組織結構不健全，組織內部專業和專職人員較少，專業素質相對較低，并且服務意識不高等問題。就目前我國社會組織的發展來看，我國社會組織的發展還處于起步階段，相對而言缺乏專業經驗，也缺乏接受國際性社會組織培訓的機會，這就使得現階段我國社會組織在社會資源籌集上的能力較弱，從而無法滿足政府對購買公共服務的預期，也會造成公眾對社會組織服務評價不高。endprint

（五）購買過程評估體系缺乏，現有評估流于形式

政府購買公共服務過程評估體系包括三個方面：事前評估、事中評估和事后評估。事前評估主要是作為購買主體的政府對承接主體的資質和生產服務策劃的評估，目的在于選拔出專業化水平普遍較高、籌資能力較強的承接主體，保證公共服務供給的效率；事中評估主要是對承接主體生產服務的過程的評估，主要在于監督承接主體是否達到了事先約定效果，對于不足的地方提出整改意見，以保證政府購買服務的預期效果；事后評估主要是對效果的評估，考核承接主體所提供的服務是否達到了預期的效果，被服務主體是否滿意等的評估。由于評估指標難以量化，因此就目前政府購買公共服務的情況來看，各級政府并沒有購買過程的評估體系，而且第三方評估體系和評估主體也極其缺乏。即使部分地區政府購買公共服務程序中存在事后評估，但就評估內容、評估方式等來看，評估過程流于形式。

三、完善政府購買公共服務的策略

（一）加快立法，完善政府購買公共服務相應的法律制度

為進一步推進政府購買公共服務，首先要改變這一供給方式無法可依的尷尬局面。要針對政府購買公共服務過程中所存在的問題，結合我國相關的法律法規，以補充或者出臺部門法規的方式將政府購買公共服務進行法制化和規范化。在政府購買公共服務的實際操作過程中，不僅要出臺政府購買公共服務的項目管理機制，還要制定并且完善政府購買公共服務的程序機制、責任監督機制以及績效評估機制等貫穿于政府購買公共服務整個過程的制度規范，配套相應的法律制度，使得政府購買公共服務在各個環節都能夠有法可依，保證政府購買公共服務的有效性，保障承接主體的合法權利，并且避免社會組織、企業等其他主體“準政府化”的趨勢，營造公平的市場競爭環境，實現各主體共贏的局面。

（二）完善內容體系，明確購買范圍

具體而言，首先應當將基本的公共服務納入政府購買公共服務內容體系，比如勞動就業、社會福利、社會保障、社會文化建設等領域。原因在于這部分內容具有很強的對外開放性，采用政府購買的方式可以極大地調動市場對資源的整合和分配作用，將更多優秀的資源和先進的技術引入公共服務供給當中，可以極大地提高政府的行政效率，同時也可以促進市場的發展。其次，將基礎性公共服務納入政府購買公共服務的內容體系，比如醫療衛生事業、社區公益性服務，公共運輸管理事項等，可以采用政府購買的方式提供公共服務。原因在于，社會組織相對于政府而言更貼近普通公民的生活。作為社會組織成員本身也是社區的一員，更加了解社會大眾的需求所在，而且相較于政府，社會組織、營利性組織等更加專業，采用購買的方式能夠效率最大化 。最后，政府非核心職能應納入政府購買公共服務內容體系，比如政府法律咨詢服務、交通協管服務、維持治安等，可采用政府購買的方式供給。

（三）搭建供需對接平臺，規范購買程序

政府購買公共服務是政府采購的一部分，但是又不同于政府采購。因此，可以按照政府采購管理辦公室的做法，組建政府購買公共服務的辦公室。政府需要購買公共服務時，可以將購買服務的相關內容、取得項目的相關條件交由政府購買公共服務辦公室，通過互聯網和線下的渠道發布政府購買公共服務的相關信息，召集具有相關資質的公共服務承接主體，了解承接主體的基本情況，交換政府與承接主體的相關信息，轉達各自的疑惑和要求，在政府與承接主體之間搭建信息溝通的平臺，實現兩大主體之間的資源對接。具體而言，首先政府要通過訪談、問卷等調研的方式了解民眾的公共服務需求，然后制定相應的方案，明確公共服務購買的內容和標準；其次，利用政府購買公共服務辦公室，向社會發布招標信息，選拔合適的承接主體，簽訂相應的購買合同，監督承接主體生產公共服務的過程；最后，通過第三方評估的方式，評價承接主體生產服務的效果，以保證各主體之間的合法權益。

（四）發展社會組織，增強其公共服務供給能力

作為承接主體之一的社會組織，現階段在我國發展還比較滯后，承載政府購買公共服務的能力還比較弱。因此，要大力扶持和培育各種類型的社會組織，特別是關于社會公益事業的社會組織，完善其組織結構，提高他們的專業化水平。具體而言，首先政府要從政策法制上支持社會組織的全方位發展，將社會組織的建立和運行納入法制的范圍，要完善針對于社會組織發展的財政補助、稅收優惠、場地運用等的扶持政策，加強社會組織成員的培訓，提升社會組織自我管理、資源籌集的能力，建立準入淘汰機制。對于公共服務能力較強，專業化水平較高的社會組織，經由專業部門評估，可授予承接政府購買的公共服務的資格，而對于不符合相關條件的社會組織則要淘汰解散，從而促進社會組織發展壯大。其次，社會組織自身要加強人才隊伍建設，要吸納高水平的專業人才的加入，同時要不斷培訓現有的組織成員，不斷提升其專業水平和服務能力。此外，社會組織自身要建立內部的運行機制，嚴格按照相關規定提供社會服務，努力增強自身的公信力。

（五）建立動態的評估體系

對政府購買公共服務過程進行評估，是提升政府管理職能的基礎，是順利推進政府購買公共服務的前提條件，是保障政府購買公共服務各項指標落到實處的重要保證。因此，為保證政府購買公共服務的效率，就必須建立動態的評估體系。首先，在政府向承接主體購買公共服務之前，各級政府必須評估民眾現階段所需的公共服務是什么，根據評估結果來明確購買的內容和標準。此外，要評估參與承接公共服務項目主體的資質，對于不符合內容和標準的承接主體，不予考慮。其次，在承接主體提供公共服務產品過程中，購買主體或第三方評估機構要對承接主體所提供的公共服務產品進行評估，檢查承接主體的操作是否符合合同規定，對其中存在的問題提出改進要求，確保公共服務供給的每個環節都保質保量。最后，在承接主體完成公共服務供給任務以后，政府和第三方評估機構應該對承接主體服務的結果進行評估，通過專業化的手段進行測評，檢查服務結果是否達到合同約定的標準。同時，采用用戶評估的方法，讓公共服務使用者對承接主體所提供的公共服務進行評價，兩者評估進行有效綜合，從而得到更加真實合理的評價結果，確保公共服務供給的有效性。

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