高校全面預算管理與績效評價研究

（蘇州大學財務處 江蘇蘇州 215021）

一、引言

預算管理是高校財務管理的起點，直接影響著高校的日常運行和戰略發展。如何將來之不易的教育經費用好管好，是高校財務管理人員的重大責任，是《教育法》《預算法》的法定要求，也是辦好人民滿意教育的重要任務之一。高校財務管理工作要從傳統的以“核算為中心”的經驗式管理模式向以“全面預算與績效管理為中心”的現代化管理模式轉變，充分發揮預算的財務杠桿作用，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的高校全面預算管理體系，把績效管理理念和方法引入高校財務管理工作的各個方面。

目前，國內眾多專家、學者對高校預算管理進行了多方面的理論與實務研究。從研究情況來看，大多側重于高校預算管理存在的問題、預算管理的具體內容、完善預算管理的策略等方面，對于預算編制的實務操作、預算執行與控制、預算考核與評價等方面內容還需進一步深入探討。在高校財務管理中引入全面預算管理，對切實改善高校的財務管理、實現高校戰略發展總體目標和財務目標具有變革性的意義?！盎ヂ摼W+”全面預算管理已成為高校不可或缺的重要財務管理模式，高校利用互聯網信息技術，將業務信息與財務信息有效整合，利用預算對高校財務和非財務資源進行分配和控制，可以實現高校全方位的財務收支計劃。

二、高校全面預算管理與績效評價中存在的問題

（一）全面預算管理存在的問題

1.全面預算管理的信息化程度較低。目前，大多數高校的預算管理工作仍采用傳統的手工管理模式。雖然許多高校已使用計算機輔助管理，但僅僅用于制作一些簡單的電子表格，以方便數據計算、表格填報，實際上是手工管理工作的翻版。預算信息的采集、傳輸、反饋，預算執行的考核等均未實現信息化管理，造成預算管理工作量大、效率低。

2.預算編制的內容不完整。新《預算法》要求實行全口徑預算管理，明確規定 “全部收入和支出都應當納入預算”。然而，一方面，由于高校的資金來源廣泛，在編制預算時，往往因為高校申請并獲得財政專項資金、科研經費、地方各級政府的專項補助存在不確定性，無法準確地將這部分資金納入收支預算，造成預算內容不完整，預算與決算的收支對比差異較大。另一方面，由于財務人員的時間和精力有限，往往在專項資金的預算編制不科學、不完整的情況下，匆匆上報、匆匆執行。這種缺乏完整性的預算編制不僅會導致高校會計信息失真，也會降低高校的綜合管理效率。

3.預算編制的方法不科學。目前大部分高校實行的是“統一領導、分級管理”的財務管理模式。財務部門在根據上級財政部門批復的預算來編制學校預算時，由于信息化水平有限，多采用“基數+增長”的粗放式預算編制方法。這種方法雖然簡單、易于操作，但是編制的預算過于依賴上年度收支基數，缺少對基數合理性的分析和績效的評價，有可能固化了高校資金的分配格局，致使各部門之間資金分配不平衡。高校的項目庫建設尚不完善，加之大部分高?！皹I務預算與財務預算”相脫節，在編制預算時，很少使用“零基預算”“滾動預算”等先進的預算編制方法，同時缺乏對專項資金使用的績效評價，專項資金預算未能與學校發展規劃相適應，導致專項資金使用效益不高。

（二）績效評價中存在的問題

1.績效評價信息化程度較低。大多數高校由于沒有獨立的預算績效評價系統，在統計和考評各項經費的執行率等使用情況時，普遍使用Excel表格進行人工統計，不僅工作量大，而且統計項目也難以達到精細化管理要求，預算績效評價的結果缺乏廣度、深度。同時，高校依靠人工完成預算執行情況分析，考核效率低下，無法實現實時統計、實時監督、實時反饋。

2.績效評價缺少約束和激勵機制。大多數高校尚未建立起一套完善的績效評價考核制度，考核意識不強，預算執行管理未實行一把手責任制。預算一經下達后，沒有對預算執行進度、執行效果、資金需求做出科學的分析、評價和預測，決算與預算不掛鉤、不對照，不分析偏離原因。高校對二級單位的預算執行與績效考核不夠重視，勢必會導致預算的控制職能形同虛設，同時大大削弱了預算的激勵職能。

3.績效評價考核指標不明確。即使有些高校根據自身預算管理的要求設定了預算管理指標，但是考核指標依然過于單一，往往只注重財務指標的考核，忽視了非財務指標的考核。同時，高校設定的預算管理考核指標缺乏統一性，無法在高校間進行可比性分析。

三、高校全面預算管理與績效評價的完善

隨著信息技術的發展，對預算管理信息化方面的研究愈加全面。作為高校的財務人員，應通過借鑒國內外的先進經驗，針對當前預算管理中存在的問題，提出相應的解決方案及措施?！盎ヂ摼W+”高校全面預算管理與績效評價平臺以實現高校全面預算管理為核心，以實施“三全”（全員、全部、全額）預算為抓手，以有效的績效評價及激勵為基礎，利用互聯網技術對高校全面預算管理體系進行優化與改進，運用財務數據對高校的財務配置、財務運營情況進行系統分析，建立真正實現事前預測、事中調整和事后分析的全面預算管理與績效評價體系。

（一）“互聯網+”全面預算管理系統架構

高校的全面預算管理不僅需要數據層提供多樣化的數據，還要利用高級財務信息平臺實現數據挖掘、模型分析、分布式處理、彈性計算及數據存儲與管理功能，最終通過“互聯網+”全面預算管理系統平臺完成預算編制、執行與考核的各項工作任務。高校全面預算管理的主要內容包括業務預算、財務預算、籌資預算和資本預算四個部分，具體見下頁圖1。

其中，（1）業務預算反映在預算期內，高校經費收支管理中涉及到高校招生規模、師資隊伍及人才引進、教學發展及學科建設、科研、基建及維修改造等經濟活動的預算，一般要考慮高校的基本支出與項目支出中招生、人才引進、教學、科研計劃等諸多方面的因素。（2）財務預算是指在全面預算管理系統中業務活動以預算的方式加以量化形成的預算，主要包括收入預算、支出預算。（3）籌資預算是反映預算期內高校資金的籌集方式、總量需求、時間安排的預算。高校以接受社會公益性捐贈、向銀行貸款等方式籌集資金，以彌補財政撥款、非稅收入等收入來源不能滿足高校日常運營與發展的需求。（4）資本預算往往與高校的長期發展戰略目標緊密聯系，主要涉及高校的投資活動，在實務中較少編制。

（二）明確高校全面預算管理體制的職責與權限

黨委常委會是高校全面預算管理的最高權力機構，負責審議并批準年度預算方案、重大預算調整方案、年度財務決算報告、監督預算執行。

由校長任組長的財經領導小組負責審議年度總預算和預算執行情況報告；審議年度預算的調整；審議年度決算。審議通過后，報黨委常委會討論批準。

財務部門是高校預算管理的職能部門，負責收集整理資料，審核并匯總各單位提出的明細預算建議方案，組織編制預算草案，監督和檢查預算的執行，分析預算實施的績效等。其主要職責是：（1）具體編制部門預算“一上”“二上”方案；（2）具體編制年度校級預算和預算執行情況報告；（3）具體編制年度預算調整方案；（4）具體編制決算。

圖1 高校全面預算管理系統架構圖

表1 高校財務預算簡表

圖2 高校全面預算管理流程圖

各職能部門是高校全面預算管理的責任主體，負責編制本單位年度預算以及由管理職能決定的涉及全校的校級預算項目；組織和監督中央、省級、市級、校級的專項經費的項目論證、預算編報和執行管理。高校財務預算簡表中的收入預算和支出預算的各編制部門見表1。

各學院（部）、部門是高校全面預算管理的具體執行部門，負責編制本單位的經費預算建議方案，落實預算收入和支出計劃，嚴格控制預算執行。

此外，高校作為事業單位，其發展運營受政策、財經法規、制度等影響，并且高校各項費用的支出均有限額規定。因此，全面預算管理的數據庫中也應包括相關規定與政策信息。

（三）優化全面預算管理流程

“互聯網+”高校全面預算管理系統的建立依托高級財務信息平臺，從全面預算管理流程出發，利用數據的采集、存儲和分析等一系列技術手段實現全面預算的編制、執行、考核等流程，所以該系統的建立需要軟件、硬件、平臺管理、網絡技術等基礎設施的支持與配合。高校全面預算管理中的三個核心模塊分別是預算編制、預算執行和預算考核，管理流程如圖2所示。

1.預算編制。預算編制是高校全面預算管理的起點，直接影響高校整個預算管理工作，主要包括預算目標和預算流程。預算目標要以高校的長期發展戰略為基礎，通過對高校的實際情況進行分析，制定出最符合高校發展戰略的預算目標。編制預算時高校要根據部門預算管理政策法規，參照近年來的實際收入水平，充分考慮預算年度的各項增減因素，科學合理地測算，通過信息模塊嵌入，將高校整體戰略分解為具體化、標準化的預算指標，最終落實到高校的日常運營與發展活動中。

2.預算執行。預算執行是預算管理的關鍵環節，是落實預算分配計劃的全過程，主要包括預算審批、預算控制、預算分析及預算調整。（1）預算審批可以通過數據權限與數據管理實現審批的標準化，即審批必須由專人負責、規范流程，防止越權審批。（2）預算控制是預算執行的核心，高級財務信息平臺可以通過對預算科目的金額進行設置，防止無預算、超預算的支出。（3）預算分析與調整，定期對高校的預算執行情況進行分析與檢查，及時發現預算執行過程中出現的偏差，建立預算執行動態監控反饋機制和重大專項預算執行進度“月通報”制度，有效提高資金使用效率。由預算分析與調整的數據可以及時發現和糾正預算編制和執行中存在的問題。

3.預算考核。高校應利用全面預算管理系統平臺數據的實時更新，建立標準的預算績效評價和考核機制，對照編制預算確定的績效目標開展績效評價，績效評價結果應作為合理配置資源和優化預算支出結構的重要依據。這樣，不僅能夠實現對二級單位的考核，也能通過各項目的執行情況實現對經濟責任人的全方位考核，以發現預算管理體系中各個節點存在的不足，并進行相應的調整與優化。

四、高校全面預算管理與績效評價的實務操作

以蘇州大學為例，該校引進復旦天翼財務預算管理系統，為構建全面預算管理體系提供了技術支撐。財務處設立了預算管理科、專項經費管理科、科研經費管理科，為各二級單位的預算編制、預算執行、決算編制等提供全方位的指導服務。同時，該校建立了預算執行動態監控反饋機制和重大專項預算執行進度“月通報”制度，有效地提高了資金使用效率。

該校預算編制和預算“二上二下”的上報、下達都通過財務預算管理系統完成，經費支出預算的執行主要通過網上預約報賬的形式支出，報賬過程中系統可以實時凍結或解凍預算項目的總金額和明細科目金額，對預約的憑證進行校驗，如果無預算指標或經費不足則無法實現預約或錄入憑證，杜絕了濫用經費等現象的發生，也為高校的?？顚Ｓ锰峁┝吮Ｕ?。該校還通過財務信息化平臺與學生收費管理系統、網上繳費平臺、工資酬金系統、“互聯網+”物資集中采供系統、國有資產管理系統實現了數據信息的共享與互聯互通，預算指標可以實時調整與更新。明確財務人員在預算體系中的職責，建立逐級審批制度并進行嚴格監控，減少預算執行過程中人為因素的影響，使預算執行更加科學化、標準化。

表2 高校全面預算管理績效評價體系

“互聯網+”高校全面預算管理系統，利用高校財務信息化平臺實現云端集成及數據存儲功能，該功能有助于及時了解高校各內部組織的預算執行狀況，并進行實時督導和流程跟進，針對出現的問題進行分析并采取調整措施。

高校全面預算管理績效評價的內容包括財務層面、內部業務過程層面、服務對象層面、學習與成長層面，詳見表2。

全面預算管理績效評價體系中除了表2中可以量化的指標外，還包含一些非量化指標。比如：在預算執行時，是否存在預算執行率低下、擅自改變資金用途的情況；專項資金是否嚴格執行相關政策法規的要求審核開支，對超范圍的開支不予報銷；專項資金是否單獨核算，專款專用；招投標管理、合同管理是否規范；是否存在虛列項目支出，套取經費的情況等。

通過構建全面預算管理與績效評價體系，學校各二級單位和全體教職工的預算意識普遍增強，預算編制的能力和水平得到有效提升，部門預算和財政專項資金統籌力度不斷增強，預算執行進度明顯加快，資金使用效率顯著提升，有力地支撐了學校各項事業的跨越式發展。