高校稅務(wù)風險管理體系建設(shè)與評價
——以內(nèi)部控制為視角

（南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院計財處 江蘇南京210046）

一、引言

我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)增長時期，正面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的關(guān)鍵時刻。以“營改增”為代表的稅種改革強化了稅收在促進分配正義、鼓勵投資、擴大消費與就業(yè)以及調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面的調(diào)控作用 （陳晴，2015）。2014年6月審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》中明確新一輪財稅體制改革，于2016年基本完成重點工作和任務(wù)，到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。由此確定建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度；建立科學、公平、統(tǒng)一的稅收制度體系；建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度三方面改革目標（賈康，2015）。

近年來，我國高等教育逐步形成以財政撥款為主，其他資金為輔的多元化經(jīng)費格局。高校作為非盈利組織，在公益目標完成的前提下，對部分資源進行有效利用，依法取得科研項目經(jīng)費，技能培訓、房屋場館租賃等方面的收入，能夠為高等教育事業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持。隨著高校涉稅收入的增加，其所面臨的稅務(wù)風險也在不斷上升。高校應(yīng)該加強對稅務(wù)風險的認識，評估稅務(wù)風險關(guān)鍵控制點，建立科學合理的稅務(wù)風險管理方案，采取相關(guān)措施，有效降低稅務(wù)風險。

二、高校稅務(wù)風險管理概述

（一）高校稅務(wù)風險的內(nèi)涵

稅務(wù)風險是指高校在日常運轉(zhuǎn)過程中，因涉稅行為未正確有效地遵守稅法規(guī)定而導致未來利益的潛在損失（王雄英，2011）。稅務(wù)風險的產(chǎn)生受經(jīng)濟政策、法律法規(guī)變化以及納稅人主觀行為的影響。

COSO《內(nèi)部控制整合框架》中經(jīng)典的“五因素理論”將稅務(wù)風險管理要素分為以下五個方面。（1）控制環(huán)境：風險管理與高校其他管理活動一樣，都會受到內(nèi)部和外部環(huán)境的影響，控制環(huán)境是稅務(wù)風險管理的基礎(chǔ)。（2）風險評估：將己經(jīng)被識別出的風險進行分析，確定出風險的級別和影響程度。風險評估是稅務(wù)風險管理的重點。（3）控制活動：在風險評估的基礎(chǔ)上，對風險進行有效管理和控制，研究應(yīng)對措施，完成預先設(shè)定的控制目標。控制活動是稅務(wù)風險管理的核心。（4）信息與溝通：在稅務(wù)部門、高校內(nèi)部以及其他相關(guān)單位間搭建良好的信息溝通渠道，避免由于信息不對稱帶來的影響，保證信息獲得的及時性。信息與溝通是稅務(wù)風險管理的重要途徑。（5）自評與監(jiān)督：對稅務(wù)風險管理的效果進行綜合評價，檢驗風險管理的有效性。接受監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)風險管理中的薄弱環(huán)節(jié)，進行改進。自評與監(jiān)督是稅務(wù)風險管理的重要保障。

（二）高校稅務(wù)風險類型

1.按照風險來源不同劃分為內(nèi)部風險和外部風險。內(nèi)部風險指由于高校管理層未對稅務(wù)風險有正確的認識，內(nèi)部控制建設(shè)不到位、稅務(wù)人員的專業(yè)水平參差不齊等因素產(chǎn)生的風險。外部風險指由于國家相關(guān)經(jīng)濟政策和法律法規(guī)的不斷更新完善，外部的市場環(huán)境變化等產(chǎn)生的風險。

2.按照風險類型不同劃分為資金支出風險、信譽損失風險、稅務(wù)違法風險。資金支出風險指由于未按稅法規(guī)定及時足額繳納稅款產(chǎn)生的風險。除補齊稅款外，還要繳納滯納金和罰款，會對高校的現(xiàn)金流產(chǎn)生影響，造成額外資金支出。信譽損失風險（陳天燈，2013）指高校因納稅行為不規(guī)范造成不良影響，導致嚴重后果，使高校信譽遭受損害。稅務(wù)違法風險指由于主觀或者客觀原因?qū)е赂咝Χ愂照叩睦斫夂蛨?zhí)行存在重大偏差，在涉稅業(yè)務(wù)辦理過程中出現(xiàn)違法行為。

3.按照影響程度不同劃分為一般風險和重大風險。稅務(wù)風險產(chǎn)生的影響程度不盡相同，一般風險影響較小，通過及時糾正，所產(chǎn)生的后果是可控的。重大風險影響程度大且后果難以控制。

（三）高校稅務(wù)風險管理

高校稅務(wù)風險管理指對風險進行識別、評估、控制的過程。稅務(wù)風險管理包括制訂風險管理策略、落實風險管理權(quán)責，不同程度的風險采取對應(yīng)的措施，將控制效果及時進行反饋。對潛在的風險建立預警機制，提前識別風險發(fā)出的信號，降低風險發(fā)生的概率。提高管理效率，在涉稅行為合理合法的前提下，開展稅收籌劃，降低稅收成本，實現(xiàn)降低稅務(wù)風險的管理目標。

（四）高校稅務(wù)風險管理現(xiàn)狀分析

一直以來，高校對稅務(wù)風險管理認識不夠，而高校內(nèi)部控制體系尚處于建設(shè)初期，存在稅務(wù)風險管理人才缺乏、信息化建設(shè)不到位的現(xiàn)象，導致稅務(wù)風險管理還不規(guī)范。

1.稅務(wù)風險管理認識不夠。高校內(nèi)部控制工作正處于起步階段，制度和體系建設(shè)處于不斷完善中。稅務(wù)風險管理缺乏系統(tǒng)化、制度化的約束機制，未發(fā)揮應(yīng)有的作用。稅務(wù)風險管理需要各部門之間的配合，但高校長期以來對稅務(wù)風險缺乏科學的認識，認為稅務(wù)風險管理只是財務(wù)部門的事情，責權(quán)落實不明確。

2.稅務(wù)風險管理人才缺乏。隨著高校事業(yè)的發(fā)展，外部稅收政策和稅收環(huán)境的變化增加了稅務(wù)風險。大多數(shù)高校還是采取財務(wù)人員兼任稅務(wù)會計的方式，缺乏稅務(wù)風險管理的專業(yè)人才，導致稅務(wù)風險防范意識不高，對稅務(wù)風險內(nèi)部控制管理和稅收法規(guī)信息缺少研究，不能全面準確把握最新的稅收政策。

3.稅務(wù)信息化建設(shè)不到位。高校的稅務(wù)信息化建設(shè)始終處于薄弱環(huán)節(jié)，高校的財務(wù)系統(tǒng)、增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)和資產(chǎn)管理系統(tǒng)之間沒有進行有效的組合，使得稅務(wù)信息無法進行合理利用和數(shù)據(jù)對比分析，對高校納稅情況不能進行合理的評估。由于沒有建立良好的信息溝通渠道，無法對相關(guān)信息進行分析和整合，只能采取被動和應(yīng)急方式應(yīng)對稅務(wù)風險。

（五）內(nèi)部控制與稅務(wù)風險管理之間的聯(lián)系

內(nèi)部控制是風險管理的關(guān)鍵，也是風險管理的核心內(nèi)容。稅務(wù)風險管理作為全面風險管理的一個重要組成部分，借助內(nèi)部控制這一重要手段，可以規(guī)范高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，明確權(quán)責分配，合理控制稅負水平，保證涉稅事項合法合規(guī)。高校稅務(wù)風險管理首先要完善稅務(wù)風險內(nèi)部控制機制，內(nèi)部控制體系的全面、準確、有效決定著稅務(wù)風險管理的效率。稅務(wù)風險管理的效果也反映出內(nèi)控制度是否健全有效。內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施，對高校提高管理水平、建立現(xiàn)代大學制度具有十分重要的作用。

三、基于內(nèi)部控制的高校稅務(wù)風險管理體系建設(shè)

COSO內(nèi)部控制——風險管理理論給高校稅務(wù)風險管理提供了很好的啟示，風險管理概念應(yīng)貫穿于高校所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)中。將內(nèi)部控制作為風險管理的關(guān)鍵點，積極推進內(nèi)部控制體系建設(shè)，深入研究符合高校稅務(wù)工作特色的管理方法，通過稅務(wù)風險識別評估，采取措施積極應(yīng)對稅務(wù)風險。做好稅務(wù)風險管理的核心工作。

（一）高校稅務(wù)風險管理體系建設(shè)目標

高校稅務(wù)風險管理要求以風險為導向，對高校面臨的稅務(wù)風險進行系統(tǒng)分析，強化高校發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部控制、稅務(wù)風險管理和信息化建設(shè)間的融合，構(gòu)建出能有效預防和控制稅務(wù)風險的系統(tǒng)，將其控制在合理范圍內(nèi)，實現(xiàn)高校稅務(wù)風險管理目標。對涉稅業(yè)務(wù)采取事前預防、事中管理和事后反饋的管理方式。積極做好與稅務(wù)機關(guān)的溝通與配合，防范外部環(huán)境變化帶來的稅務(wù)風險。

（二）高校稅務(wù)風險管理體系建設(shè)原則

1.獨立性原則。高校要按照稅法和相關(guān)法律規(guī)定，對涉稅事項進行納稅申報，及時繳納稅款，對稅務(wù)資料進行存檔。在稅務(wù)風險管理體系建設(shè)中，針對不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)和崗位要求，明確職責權(quán)限。對于機構(gòu)設(shè)置、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和權(quán)責分配應(yīng)符合相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制要求。工作人員按照權(quán)責分配，履責盡責，保持良好的獨立性，以確保稅務(wù)風險管理內(nèi)部控制機制的公平和公正。

2.協(xié)作性原則。隨著高校涉稅事項的增多，在進行稅務(wù)風險管理時，需要各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)間的配合，及時溝通，信息共享，以提高稅務(wù)風險管理的效率。要及時了解最新的稅收政策，避免因政策變化帶來的風險。

3.重要性原則。在稅務(wù)風險管理中，把握重點事項，考慮成本效益原則。對涉稅業(yè)務(wù)進行分析，識別關(guān)鍵風險點，對可能產(chǎn)生重大影響的稅務(wù)風險采取控制措施，進行重點監(jiān)控。對影響程度一般的風險，保持適度關(guān)注。高校要結(jié)合具體情況和自身防范風險的能力，有重點地開展稅務(wù)風險管理活動。

（三）高校稅務(wù)風險管理體系建設(shè)指標

建立稅務(wù)風險管理指標體系是實施高校稅務(wù)風險管理內(nèi)部控制評價的首要步驟，高校稅務(wù)風險管理指標體系的構(gòu)建要滿足科學完整、具體實用的要求。設(shè)計指標時要考慮到評價的目標，符合評價工作的特點和要求。

本文以COSO內(nèi)部控制——風險管理框架為理論依據(jù)，結(jié)合《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會 [2015]24號）的要求，參照稅務(wù)風險測評和內(nèi)部控制要素，選取控制環(huán)境、風險評估、風險控制、信息溝通、監(jiān)督改進5個層面共20個指標構(gòu)建出高校稅務(wù)風險管理指標體系，詳見下頁表1。

四、高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制評價

稅務(wù)風險評價方法有很多種 （沈峰，2015），有德菲爾技術(shù)法、層次分析法、沃爾評分法，等等。本文采用專家打分法對高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制進行評價，由內(nèi)部控制領(lǐng)導小組專家對稅務(wù)風險管理指標運行情況進行打分，評分標準見下頁表2。

對于完成情況優(yōu)秀的指標得5分，完成情況良好的指標得4分，完成情況中等的指標得三分，以此類推。專家對稅務(wù)風險管理指標體系中所有的指標進行打分，統(tǒng)計匯總后得出高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制評價表，見表3。

表1 高校稅務(wù)風險管理指標體系

表2 高校稅務(wù)風險管理指標評分表

表3 高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制評價表

表4 高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制有效性評價

根據(jù)高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制評價總得分情況，按照高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制有效性評價標準，可以對高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制的有效性進行一個綜合評價。見表4。

得分在80—100分的，說明高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制是有效的，暫不存在風險。在60—80之間的，說明高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制基本有效，不存在重大風險，但還是有風險因素存在，繼續(xù)給予關(guān)注。得分在40—60分之間的，說明高校稅務(wù)風險內(nèi)部控制效果較差，要結(jié)合具體指標發(fā)現(xiàn)問題，找出關(guān)鍵影響要素，采取措施控制風險的產(chǎn)生。得分40分以下的，說明內(nèi)控基本是無效的，存在重大風險發(fā)生的可能性，要引起足夠的重視，改善內(nèi)部環(huán)境，分析風險點，積極采取應(yīng)對措施。

五、加強高校稅務(wù)風險管理的對策建議

（一）健全內(nèi)控機制，強化稅務(wù)風險管理意識

在高校內(nèi)部樹立全面風險意識，確定稅務(wù)風險管理目標。管理層要從高校發(fā)展戰(zhàn)略的角度優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，將內(nèi)部控制建設(shè)作為高校管理制度的重要組成部分，借鑒大企業(yè)稅務(wù)風險管理方法，制定出切實可行的稅務(wù)風險管理內(nèi)控方案，并確保方案的有效實施。內(nèi)控體系建設(shè)中要明確對象，厘清職責，落實職責范圍，加強稅務(wù)風險防范責任。完善稅務(wù)風險管理組織架構(gòu)，設(shè)立專門的稅務(wù)風險管理部門，配備合格的管理人員負責外部涉稅工作，對涉稅事項可能帶來的稅務(wù)風險進行分析。對各項政策法規(guī)和稅收政策進行研究，找到適合的稅收優(yōu)惠政策，進行稅收籌劃，規(guī)范納稅行為。

（二）推進信息化建設(shè)，有效識別稅務(wù)風險

高校應(yīng)推進信息化建設(shè)，發(fā)揮信息技術(shù)和現(xiàn)代化管理方法在稅務(wù)風險管理中的作用。以信息化為依托，健全稅務(wù)風險管理信息系統(tǒng)，準確提供各類稅務(wù)信息。借助信息技術(shù)手段獲取“大數(shù)據(jù)”，有效識別稅務(wù)風險。對于可能出現(xiàn)的風險點，整合現(xiàn)有資源，搭建共享信息數(shù)據(jù)庫，設(shè)置預警線，逐步實現(xiàn)稅務(wù)風險管理的系統(tǒng)化。通過內(nèi)控機制的強化解決由于信息不對稱產(chǎn)生的風險，對掌握的高校稅務(wù)數(shù)據(jù)進行分析，識別、監(jiān)控來自內(nèi)部和外部的稅務(wù)風險。

（三）加強控制活動，提高風險應(yīng)對能力

稅務(wù)風險管理中涉及的內(nèi)外部機構(gòu)、部門之間要建立起有效的溝通機制，將從外部獲取的最新的稅收政策法規(guī)及時傳達到各業(yè)務(wù)部門，提高高校涉稅行為能力，以利于風險控制活動的開展。定期組織檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，消除隱藏的稅務(wù)風險。對涉稅業(yè)務(wù)進行事前風險檢測與評估，對可能產(chǎn)生的風險進行重要性排序和定量評估，確定出稅務(wù)風險級別和影響程度，制定必要的應(yīng)對策略，全面提升高校稅務(wù)管理內(nèi)部控制體系運轉(zhuǎn)的效率與效果。

高校應(yīng)借助《深化財稅體制改革總體方案》《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會[2015]24號）政策出臺的契機，把握國家財稅改革總目標和要求，推進稅務(wù)風險管理，更好地發(fā)揮高校在科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)和產(chǎn)教研等各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)中的積極作用。