談森林資源差別管制模式

馬永波

摘要：綜合理論分析和國際經驗借鑒，可以看出，從林業可持續發展和發揮森林生態效益方面來看，森林資源的管制是必要的。但管制的產權基礎應該是保護公有產權和私有產權不受外界侵犯，而不是對私有產權的干預：管制的對象應該是針對負外部性，而不是正外部性：管制的原則應該是使管制者與產權所有者的目標一致，以實現激勵相容。

關鍵詞：森林；資源；差別；管制模式；探討

綜合理論分析和國際經驗借鑒，可以看出，從林業可持續發展和發揮森林生態效益方面來看，森林資源的管制是必要的。但管制的產權基礎應該是保護公有產權和私有產權不受外界侵犯，而不是對私有產權的干預管制的對象應該是針對負外部性，而不是正外部性；管制的原則應該是使管制者與產權所有者的目標一致，以實現激勵相容。

一、調整林業管制的方向，按照森林的區位和產權權屬分別對待

（一）加強生態敏感區的采伐管制，放松非敏感區的管制

為了避免生態風險，應加強生態敏感區的森林采伐管制，以最大限度地滿足生態需求。考慮到生態敏感區的森林關系到國計民生的特點，應將其全部劃歸國有。由于國有林的產權和投資主體都是國家，政府對其加強采伐管制屬于經濟主體內部的經營管理，自然無可厚非。而對于非生態敏感區的森林，應盡可能地劃歸私人。對于這類森林，在總量控制的前提下，在盡可能落實營林者的林木處置權和收益權的基礎上加以管制。建立在生態敏感度差異基礎上的森林權屬的劃分可以有效解決森林生態與經濟的矛盾。

為了解決采伐管制中可能出現的委托一代理問題，需要創新管理體制。

（二）放松對私有林的采伐限制，加強林地使用和更新管制

雖然近年來國家林業局和一些地區在微觀管理上作了一些調整和改進進，對人工商品林、非林地上營造的商品林和工業原料林在采伐限額、木材生產計劃等方面實行單列或優先保證等優惠政策，有力地促進了非公有制林業的發展。但仍然存在采伐申請手續繁雜及采伐指標安排不合理等問題，已不能適應集體林權制度改革后林木林地權屬明晰和非公有制林業發展的需要。因此，森林資源管制制度還要進一步改進。

建議取消私有林業的采伐許可制度，代之以采伐申報制度，由營林者根據市場需求和森林自身生長狀況對森林進行培育和采伐。同時，要簡化采伐備案審批手續，以最大限度地滿足人們對木材采伐和利用的需求。從德國的經驗可以看出，作為理性經濟人的營林者，一般不會因為沒有采伐限額就胡亂處置自有的森林。筆者走訪的農戶大部分也都表示，如果林子是自己的，即使政府不限制，也不會亂砍濫伐，因為自己的資產，還要考慮其持續利用。但是，政府要加強林木采伐后的更新管制。集體林權改革以后，農民擁有了林地使用權，可能會產生可以隨意更換林地用途的誤區。不允許擅自將林地用于非林耕作或建設，是維護產權分配契約的需要，也是確保森林總量的重要手段。

二、按照森林可持續經營的基準加強結構管制和規劃引導

森林采伐的總量控制必須考慮到森林可持續經營的需要。首先，要改革和調整現行的限額編制方法，按照森林可持續經營的準則以及各地實際情況優化森林結構，科學制定采伐規劃，以充分發揮森林的生態、經濟和社會效益。其次，要探討針對不同的林齡結構科學確定年采伐限額的理論和具體的可行方法。年采伐限額的制定不能單純強調每一個區域的采伐量都一定小于生長量，而要依據不同的林齡結構而定，對于成過熟林比重較高的林分與中幼林比重較高的林分應區別對待，前者的采伐量在短期內可超過其生長量，后者則應當嚴格控制。再次，加強政府部門對采伐行為的技術指導。林學專家認為，每一類樹種都有其合理的疏密度，部分林分的最佳密度分別為：馬尾松60—80株/畝，國外松20—30株/畝，杉木70—80株/畝，竹林150—180株/畝。適當的間伐有助于提高森林的質量，是協調生態效益與經濟效益的有效途徑。

三、加強對林業負外部性行為的強制性管制，保護森林資源的財產安全

林業的負外部性主要體現在森林火災、林木偷盜，以及對天然林的亂砍濫伐。森林防火防盜類似于其他領域的消防和治安，是有效保護森林財產安全的重要措施。作為保護森林產權不受外部侵擾的森林消防和治安，本身就具有公共產品的屬性，應該納入政府統一提供和管理之列。在我國，森林防火引起了政府的高度重視，但森林治安卻很薄弱，亟待加強。加強對森林消防和治安的投入和制度建設，杜絕偷伐他人林木，是讓人們安心從事林業生產的重要前提，有助于促進林業產權政策的激勵效果。

因此，一方面，應加強對森林火險、偷盜及亂砍濫伐天然林行為的管制和懲罰；另一方面應加大對森林消防和治安設施建設的公共投入，為管制有效性提供硬件支撐。

四、對林業的正外部性行為實行激勵性管制，實現森林資源管制的激勵相容

林業的激勵性管制體現為，在營林者提供生態效益的同時應有相應的制度安排使其能得到相應的經濟回報。

對于生態區位重要的公益林，如果不能夠收歸國有，就應該按照市場規則，以營林人樂于接受的補償標準予以補貼，以經濟契約的形式激勵營林人的營林護林行為，而不是采取行政手段予以強制。否則，就會陷入理論上的邏輯謬誤。因為盡管森林所具有的生態效益為社會所需，但私有營林者本身并沒有改善我國生態狀況的完全責任，其經營的林木為社會提供了巨大的生態效益并不能成為限制其收益權的充分條件。

對于私有商品林，補貼標準的確定是能實現政府和營林者激勵相容。理論上講，要使政府與營林者激勵相容，營林者按限額采伐時的政府收益就要大干營林者超限額采伐時的政府期望收益；同時，營林者按限額采伐的個體收益也要大于超限額采伐的個體期望收益。

政府對按限額采伐的最低補貼標準取決于按限額采伐的自身經濟收益、外部效益、政府監管力度和對超限額采伐的處罰力度。在實際操作中，營林者按限額采伐所獲得的自身經濟收益、政府監管力度（即對超限額采伐行為的查處概率）和處罰力度都比較容易得到量化指標，營林者按限額采伐時所產生的外部效益可以以其減少的外部效益損失來衡量。但由于外部效益的測算難度大，實際操作中可以根據該山場中可以采伐，但由于政策限制而延期采伐或不采伐所造成的經濟損失予以補償，這種補貼標準能夠同時兼顧政府和營林者的期望收益。endprint