行政協議審判實務研究

唐宏+劉筱青+陳顏虹+劉國翠+余芳晶

【摘要】2015年5月1日施行的《行政訴訟法》將“行政協議”納入司法審查的范圍，填補了立法上的空白。但因我國關于行政協議的研究起步較晚，新《行政訴訟法》的相關規定仍然不能滿足現實需求，行政協議作為行政訴訟中的新類型案件，成為行政審判實踐中的難題。文章以行政協議作為研究對象，通過對審判實踐中涉及行政協議的具體案例來分析和探討行政協議案件的受案范圍、難點問題等，以期能更好地運用到審判實踐之中。

【關鍵詞】行政協議；審判實務；受案范圍

《行政訴訟法》于1990年10月1日施行后，至新法修訂已時隔20余年。2015年《行政訴訟法》將原75個法條擴充為101條，修訂的條文多達61條之多，其中對于調解、立案、判決類型、跨行政區域審理的規定等均有較大變化。《行政訴訟法》和最高人民法院2015年4月發布的最高人民法院《關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》），確立了行政協議的獨立地位，并將其納入行政訴訟的受案范圍，初步建立了行政協議訴訟的基本框架，從而在立法上統一規范了行政協議及其糾紛解決機制，被認為是此次《行政訴訟法》修改的亮點之一。

一、行政協議概述

（一）行政協議的概念

對于行政協議的概念，法學界也存在分歧，各個學者的認識并不完全一致。法學教授黃異認為，行政協定就是指行政主體之間或行政機關之間就行政事項處理，相互締訂之合意。張鏡影認為：“行政協定，也稱合同行為，或稱集合行為，就是指在行政關系中，多數當事人為達共同目的起見，各自為意思表示，依其結合而成立的行為”。張家洋認為：“行政協定為行政法關系是由多數獨立當事人，自愿平等的意思表示結合而形成者”。學者楊曉君從合同標的角度認為“行政協議是指行政機關與對方當事人設立、變更、消滅行政法律關系的協議，或者是受行政法規則的調整、支配的權利義務協議”。姜明安教授從合同目的角度定義：“行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。”這一定義被我國立法所采納。如《湖南省行政程序規定》和《山東省行政程序規定》均有所體現。《行政訴訟法》將“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”行為列入人民法院受案范圍。《行政訴訟法司法解釋》第11條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于《行政訴訟法》第12條第1款第11項規定的行政協議。”

綜上，課題組認為，行政協議又稱“行政合同”也叫“行政契約”或“公法契約”“政府契約”“政府合同”等，是指行政機關為維護與增進公共利益，實現行政管理，而與行政相對人協商一致達成的協議。實現行政管理的目的之一即是維護公共利益，因此實現公共利益完全可以為實現行政管理目標所包容。“公共利益”是一個法律上不確定的概念，主要涉及國家安全、社會秩序、社會和經濟及環境協調發展的利益，如為了國家安全、國防安全等事宜。

（二）行政協議的性質

行政協議的定義決定行政協議的性質。縱觀審判實踐中的行政爭議案件特點，行政協議是行政機關基于行政職能締結的能產生法律效力的行為。同時，行政協議又是傳統的合同制度在國家行政管理領域中的具體運用。可見，行政協議兼具有行政性（公法性）和契約性（私法性）雙重屬性。

1.行政性。行政協議的行政性主要表現在以下方面：一是行政協議主體特性，行政協議主體要求至少有一方當事人是行政機關；二是行政協議的目的，目前學者對行政協議的判斷標準采用目的標準說，以“實施行政管理為目的”②，這與普通民事合同有著本質的區別；三是行政主體享有行政特權，在行政合同法律關系中，行政主體具有對行政協議的監督權、指揮權，單方變更或解除協議權；四是行政協議的內容是行政法上的權利和義務，協議的內容不得超出行政主體法定的職責范圍，且行政協議糾紛受行政法律法規的調整。

2.契約性。契約性是行政協議同其他行政行為的主要區別，一是行政協議的成立是雙方合意的結果，符合契約成立的條件；二是行政協議內容對雙方具有同等約束力，行政協議一旦成立，行政主體一方與行政相對人一方均需按協議約定的內容履行，并承擔違反約定應承擔的法律責任。

（三）我國常見行政協議的規定

法國學者狄溪曾斷言：“當國家試圖侵占為個人權利所保留的領域時，它只能通過訂立契約的方式來進行”。隨著我國全面深化改革的不斷推進，在服務型、參與型行政的背景下，以行政協議或契約達成行政管理目標已作為我國政府依法行政的重要手段和方式。2004年3月國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出：“深化行政管理體制改革，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用”。2008年10月實施的《湖南省行政程序規定》將行政合同納入“特別行為”的范疇。2012年1月實施的《山東省行政程序規定》也將“行政合同”納入特別行為，并規定了行政機關的優益權。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”進一步確立了行政合同也即行政協議在國家行政管理中的地位。在未來的行政管理中，行政協議的應用領域將越來越廣，應用頻率將會越來越高。目前行政管理中常見的行政協議有國有土地使用權出讓協議和政府特許經營協議。

二、行政協議訴訟的受案范圍

2004年1月發布的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》中將行政合同作為行政行為之下的案由之一，但沒有進一步明確行政合同的范圍。《行政訴訟法》第12條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的訴訟。《行政訴訟法司法解釋》第11條進一步明確了行政協議的具體含義，是指為實現公共利益或行政管理目標，行政機關在其法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。類型包括但不限于政府特許經營協議和土地房屋征收補償協議。根據這一界定，納入行政訴訟受案范圍的行政協議需具備四個基本要件：一是訂立協議的一方主體必須是行政機關；二是協議的訂立以實現公共利益或行政管理為目標；三是以設定、變更或消滅行政法上權利義務為內容；四是行政機關在法定職責范圍內簽訂協議。除此外，課題組認為在司法實踐中，還應將行政機關是否在協議中享有行政優益權，作為判斷是否符合行政協議的條件。綜合考慮協議主體、協議目標、協議內容、政府職責和是否存在行政優益權等來判斷具體協議是否屬于行政協議訴訟的受案范圍。如前文所述，行政協議要滿足行政性及契約性。契約性是合同成立的基本條件，而行政性是行政協議區別于民事合同的關鍵。下面，以具體案例來進行分析。endprint

案例一：某鎮政府與某鹿業公司簽訂《財政扶貧資金特種項目梅花鹿養殖合同》，合同約定：項目由某鹿業公司實施，分批次扶持農戶，公司按約將商品鹿給相應農戶飼養，母鹿孕后按相應方式發給已經培訓的農戶養殖，公司再對商品鹿進行回收銷售。公司未按約實施的，某鎮政府有權請示上級后終結合同并收回項目資金。后鎮政府認為公司因管理不當形成損失，根據省審計廳的要求整改，并收回剩余扶貧資金繼續用于扶貧項目。

課題組認為該案的養殖合同不屬于行政協議的受案范圍。首先，鎮政府雖與鹿業公司簽訂了協議，但政府是以一個平等主體的身份同相對人訂立合同，且合同并未將其應承擔的公共責任授予鹿業公司，本案雖把梅花鹿轉交給農戶養殖，再由鹿業公司進行回收，但該約定僅是雙方經合意達成的訂立合同的條件，其實質并未讓鹿業公司負擔政府的扶貧義務。因此，該案所簽訂的協議并未以設定、變更或消滅行政法上權利義務為內容，而所謂的行政協議需兼具行政性和契約性。其次，政府簽訂該協議的目的是為了發展經濟。表面上看，容易使人們誤以為是為了公共利益的需要，但所謂的公共利益不僅需要包含字面上的意思——一個相關空間內關系大多數人的利益（即公共受益性），同時還需要滿足權力制約性和權責統一性。這里公共利益之所以不能單純理解為讓公共受益，是因為這里所說的公共利益乃是行政法所約束的對象，既然其受行政法的約束，那么對其所作的理解必然要滿足行政法的基本原則，而不能進行擴大范圍。回歸到該案中，政府并未用行政權力制約合同的訂立，也不存在行政權力義務中所要求的權責統一。實質上，雙方之間存在的僅是利益需求，政府通過扶貧資金扶持鹿業公司，鹿業公司通過經營鹿業養殖來帶動周邊的貧困戶一起發展。再次，行政協議的實質是受行政權監督的契約關系，所以行政協議中行政相對人一方的私法權利受到行政機關公法權利的限制，也就是我們通常所說的行政機關一方享有行政優益權。行政優益權應具有如下特征：第一，法定性即法律規定的行政機關具有優于行政相對人的單方性權利；第二，單方性即優益權僅為行政機關單方享有，且行使無需行政相對人同意；第三，強制性即行政機關權責統一，行政優益權也是其法定職責。而在該案中，政府基于雙方權利義務平等的前提下同鹿業公司簽訂了合同，政府并未享有優于鹿業公司的單方性權利，也不存在不需鹿業公司同意就可行使的單方性權利，鹿業公司的私法權利并未受到政府公法權利的限制，此時政府在合同中并未享有行政優益權。綜上，此案涉及的合同不屬于行政協議范疇。

《行政訴訟法》第12條第1款第11項明確將政府特許經營協議與土地房屋征收補償協議納入行政協議訴訟的受案范圍。土地房屋征收補償協議類型較為明朗，一般不易造成誤解，但如何明確政府特許經營協議，是行政審判實踐中的難題之一，下面課題組就以政府特許經營協議為例，對何為行政訴訟法中規定的行政協議受案范圍進行探討。政府特許經營協議是指，行政機關在有限的自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等領域，與公民協商一致，授予其參與公共工程或者基礎設施建設的協議。同時，國家發改委等六部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第2條規定，基礎設施和公用事業領域是指如能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等方面的項目。而何為“基礎設施”，何為“公用事業”，從上述規定列舉的項目我們可以看出，基礎設施以及公用事業建設，是指為“直接的”“基本的”生產部門和人民生活提供共同便利條件和公共服務的設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的基礎公共服務系統。

案例二：某食品公司與某縣政府的街道辦簽訂《招商引資合同》，約定由食品公司全額投資建設小區農貿市場并營運50年后移交給縣政府的街道辦。食品公司按約定建成并投入營運，后因部分商戶拒絕繳納合規收費并占道經營，雙方多次組織清場和執法維權仍不能排除經營妨礙，致使食品公司長期處于嚴重虧損狀態。經多次協商解除合同，均未達成一致意見，食品公司因此訴至法院。

對于本案的《招商引資合同》是否屬于行政協議中的政府特許經營協議的問題，課題組認為，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規定，政府特許經營的目的是鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業的建設運營，而基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權我國法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。第一，此案是街道辦作為協議的公權力一方，通過公開招商的競爭方式，授予食品公司投資建設小區農貿市場項目；第二，運營方式是由食品公司投資建設小區農貿市場、在期限內運營、期滿移交政府，其符合上述《辦法》第5條第1項關于特許經營方式的規定，但在此案中，要判斷雙方當事人簽訂的《招商引資合同》是否為政府特許經營協議，最基本也是最重要的一點，在于明確小區農貿市場是否屬于法律所規定的基礎設施和公用事業建設。另外，根據上文關于基礎設施和公用事業建設的具體解釋，可以理解為基礎設施和公用事業建設不單單包括城市建設的各項工程項目，還包括與城市生活配套的市政工程建設，比如城市道路、廣場、城市綠化等，都屬于此范疇。由此而言，小區農貿市場跟廣場的性質相同，都是與城市生活配套的市政工程，都屬于基礎設施和公用事業建設。綜上，課題組認為涉案《招商引資合同》屬于行政協議中的政府特許經營協議，屬于行政訴訟的受案范圍。

通過以上案例我們不難看出，《行政訴訟法》雖明文列舉了兩類屬于行政協議受案范圍的案件，但在實際生活中對于該類案件的定性還存在很大的爭議，而現行法律對此沒有作出明確的解釋。審判實踐中應在遵循法律條文所運用語言含義的基礎上，按照立法精神，作出符合立法本意的解釋，而不能違背《行政訴訟法》的立法目的進行擴大范圍的法律解釋與適用。

除法律明確規定的行政協議類型外，審判實踐中尚有其他行政機關與當事人之間簽訂的合同，這些合同是否屬于行政協議受案范圍，值得斟酌。如政府采購合同一般認為其是民事合同，但若明確為了公共利益則屬于行政合同；行政機關與行政相對人之間的和解協議一般可訴，但復議和訴訟中的和解協議不可訴。而對于公共工程承包合同、土地承包合同、國有土地出讓合同、公有房屋租賃合同、行政征收或征用補償合同、政策信貸合同、環境保護行政協議、政府科研合同、教育行政合同（例如學生委托培養合同）、計劃生育合同、治安處罰擔保協議、公務委托合同、執法目標責任書、消防安全責任書等，這些合同類型在審理的時候均要審查其是否具備上述行政協議的條件，才能決定是否將其納入行政協議的受案范圍。endprint

三、行政協議案件審理中的法律適用

行政審判是對行政行為的合法性進行審查，但行政協議是經雙方自愿協商達成一致意見而締結，并非行政機關依靠行政優益權的單方強制行為。因此，行政協議兼具行政性和契約性。在審判實踐中，行政協議的法律適用是目前亟待解決的問題。

德國的《行政程序法》第62條對行政協議的法律適用作出補充規定，即該法第54條至61條未另有規定的，補充適用民法典的有關規定。從國外的經驗來看，人民法院在審理關于行政協議的訴訟案件中，實體法應優先適用有關行政法律、法規或者規章的特別規定，沒有，則適用合同法。我國《行政訴訟法解釋》第12條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用《行政訴訟法》及《行政訴訟法司法解釋》關于起訴期限的規定。該《行政訴訟法司法解釋》第14條規定，人民法院審查行政機關是否履行、按照約定履行行政協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反《行政法》和《行政訴訟法》強制性規定的民事法律規范。上述規定尚不具體，在審判實踐中什么情況下應適用哪些法律規定，值得斟酌。課題組從以下幾個審判實踐中總結的問題來詳細論述。

（一）程序上的法律適用

1.訴訟時效與起訴期限的適用

因行政協議公、私一體的特性，對其適用起訴期限還是訴訟時效的問題，根據《行政訴訟法司法解釋》第12條之規定，行政協議訴訟原則適用訴訟時效制度，但對于訴行政機關依靠行政優益權單方變更、解除協議行為的，適用起訴期限的制度。其中，行政相對人請求行政機關因單方變更、解除協議而承擔違約責任的，屬行政機關行使行政優益權而產生的糾紛，應適用《行政訴訟法》中關于起訴期限的規定⑤。

對于新、舊法銜接中行政協議時效的問題，以案例三為例進行分析。

案例三：原告陳某2013年1月與被告某鄉政府簽訂了《征收補償協議》，其于2015年6月向法院提起行政訴訟，要求法院判決某鄉政府履行行政協議。該案原告的起訴已經超過起訴期限。理由是：涉案行政協議簽訂于2015年5月《行政訴訟法》修訂之前，彼時行政案件受案范圍尚未將行政協議納入，新法無必然的溯及力，若將其視為行政行為，則適用行政訴訟2年的起訴期限，其提起訴訟時已過起訴期限，裁定駁回起訴。而并非適用民事訴訟中的訴訟時效，判決駁回訴訟請求。

另外，在請求確認協議無效的訴訟中，大多數當事人主張因無效協議自始無效，不受起訴期限或者訴訟時效的限制，致使目前無效訴訟成為行政協議訴訟的主要類型。但《行政訴訟法》實質并未明確規定確認行政行為無效是否適用起訴期限的規定，該法第75條規定了可確認無效的具體情形，即原告方申請確認行政行為無效時，若行政行為存在實施主體不具備行政主體資格，或作出行政行為沒有依據等重大且明顯違法情形，人民法院判決確認無效。從法條來看，行政訴訟中，對協議無效的認定條件是較為嚴苛的，一般性違法訂立的協議不能輕易認定其無效。因現行立案登記制度的實施，在立案階段只能根據當事人的訴請內容是要求確認協議無效而予以受理，至于其是否達到確認無效的嚴重程度，需經審查后認定，審查認為不構成無效的，可以從超過起訴期限的角度駁回原告起訴。國家設立行政訴訟制度的宗旨是保護公民、法人或者其他組織的合法權益，但法律同時也規定了提起行政訴訟應當遵守一定的起訴期限。審判實踐中若不對此加以限制，凡是當事人認為協議無效的，均要進行實體審理，則可能不可避免的一些歷史遺留問題將被再次搬上臺前，對社會和諧穩定造成不良影響，且可能出現濫用訴權，浪費司法資源等情況。因此，課題組認為一般性違法的行政協議，其起訴應受起訴期限限制。

2.簽訂協議的主體問題

行政協議的主體包括行政主體和行政相對人。根據合同的相對性原則，在民事訴訟中，簽訂合同的雙方為合同訴訟中的當事人。我國現行法律法規雖然在行政主體訂立行政協議的權限方面未進行統一規定，但根據職權法定原則，行政機關只能在法律或某些法規授權的范圍內簽訂協議，不得超越權限。若行政機關從根本上就沒有訂立該協議的權利，則是超職權所為，法院可以直接確認該協議無效。另外，行政協議的責任主體如何認定，也是審判實踐中存在的問題，下面以具體案例對此進行分析。

案例四：某縣縣城開發管理委員會與楊某簽訂了《征地拆遷補償安置協議》，現楊某向法院起訴認為該協議違法，請求撤銷協議。該協議簽訂的主體是某縣的縣城開發管理委員會，該委員會并不具備獨立的機關法人身份，其是某縣政府的派出機構。派出機構并不具備行政法上的主體資格，因此雖然楊某起訴時僅訴了縣城開發管理委員會，但法院應向其釋明，追加縣政府為被告，最后判決由縣政府承擔協議相關責任。

國有土地出讓合同是目前典型的行政協議。在土地出讓過程中，與受讓人簽訂合同的往往是當地的國土部門，而國土部門僅僅有土地管理的相關職能，其并不能出讓國有土地，因此有權出讓國有土地的是縣、市人民政府。此種情況下，雖然國土資源局是獨立的機關法人，但其在國有土地出讓中，是代當地政府履行職權，因此不能以國土資源局沒有出讓土地的職權而確認協議無效，而應追加當地縣、市政府，由政府承擔協議相關責任。

（二）行政協議審理中的實體法律適用

1.行政協議的合法性審查

協議是否具備合法性，是行政協議訴訟案件的審查重點。合法性審查的關鍵在于協議的訂立有沒有相關行政法律法規規章的依據，以及是否存在《合同法》第54條規定中關于法定變更與撤銷的情形。原則上，規章以外規范性文件不應作出限制當事人合法權益的規定⑥。

相較于行政機關單方職權行為的司法審查，行政協議訴訟的司法審查則顯得復雜，不僅涉及行政協議中單方職權行為的審查，還要對行政協議之有效性進行審查。課題組認為，行政機關訂立行政協議的職權合法性、程序合法性和行政協議內容的合法性等是行政協議有效性審查之要素：endprint

（1）職權合法性。對行政協議的有效性審查，應首先考慮行政機關是否具有相應職權。訂立行政協議的行政機關在應具有關于合同約定中涉及的職權，即是否合法，即根據事務管轄權、地域管轄權和級別管轄權等，行政機關具有訂立相應行政協議的權限。如果行政機關根本沒有訂立相應行政協議的相應權力，則該協議就缺乏合法性基礎。法院可以徑行確認該協議無效，且可以出于節約司法資源的需要不再對程序合法性和內容合法性繼續進行審查。而對于行政機關訂立行政協議是否需要明確的法律依據的問題，課題組認為，行政協議的出現，是為弱化行政管理的強制性、職權性，提高行政管理的市場性、可接受性。則行政機關為達到管理目標，與行政相對人簽訂協議應遵循“法不禁止即自由”的原則。

（2）程序合法性。行政機關訂立行政協議的過程中需遵循相關的法律程序。從我國目前的實踐經驗看，利害關系人請求撤銷行政協議的理由，與協議訂立的程序違法有關。但，僅僅程序上存在違法并不必然導致該協議被法院確認無效，是否構成無效，應分以下幾種情況區別對待。第一，程序上存在輕微瑕疵，但對行政管理相對人的實體權益未產生實質性影響的，從管理穩定與效率的角度，可根據《行政訴訟法》第74條第1款第2項的規定，判決確認訟爭行政協議違法；第二，程序存在違法，但若確認其無效會造成損害公共利益后果的，根據該法第74條第1款第1項和第76條的規定，確認行政協議違法，并判決行政機關采取一定的措施進行補救，或向協議另一方的利害關系人承擔相應的賠償責任i第三，程序存在違法情形，而該違法問題的產生并非因行政管理相對人的錯誤所引起，此種情況若確認協議無效將會給行政相對人造成重大損害，且繼續履行該協議并不會對公共利益造成不良影響或損害的，法院可判決確認協議違法，同時判決行政機關采取相應的補救措施，以達到保護行政相對人信賴利益的目的。

（3）內容合法性。行政協議的實體合法性，具體體現在行政協議的訂立是協議雙方真實意思的表示，且是雙方意思表示一致的結果。與此同時，行政協議的內容亦不存在民法規定中應認定為無效之情形。即，一方面，行政協議必須是行政機關和行政相對人在自愿、合意的基礎上達成，不存在欺詐、脅迫、顯失公正或者重大誤解等情形，避免行政機關依仗強權迫使行政管理相對人簽訂合約，侵害管理相對人的合法權益；另一方面，行政協議的內容不能違反法律規定，除此外，還不能出現協議雙方共謀損害第三人合法權益、國家利益和社會公共利益的有關內容。避免行政機關濫用自由裁量權作出于理不合、于法無據的行為。

2.行政協議的無效認定

合同效力的判斷實質是對其價值的評判。《合同法》第52條規定，凡存在一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益，或是以合法形式掩蓋非法目的，以及損害社會公共利益，連同其他違反法律、行政法規的強制性規定的情形之一的，合同無效。《行政訴訟法》第75條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。結合上述法律規定，行政協議的效力問題，比普通的民事合同要求更高，在無效事由上，除受《合同法》無效事由的影響外，還要受行政原則的制約。課題組認為，行政協議的效力認定，應體現在行政訴訟對行政機關的監督，排除民事無效事由后，需要特別審查行政機關是否具有法定職權、是否履行了法定程序。即，行政機關應根據其事務管轄權、地域管轄權和級別管轄權等訂立協議，否則該合同就喪失了合法性基礎，法院可以徑行確認該合同無效。

那么，無效訴訟是否適用信賴保護原則？行政協議的自愿、協商一致等特性決定了其具有私法屬性，理應同民事合同一樣，不能單純從合法性來評價其效力，還需遵循信賴保護原則，下面，以具體案例對此進行分析。

案例五：某縣政府與羅某簽訂了征收補償協議，約定某縣政府征收羅某房屋及土地，并在協議上承諾在市中心為其置換同等面積的土地，訴訟中，被告某縣政府以市中心置換等面積土地不符合城市總體規劃為由，要求確認協議無效，無需履行協議。對此，被告認為其在市中心置換土地給原告不符合城市總體規劃，責任不在原告。因此，在不損害第三人和公共利益的前提下，被告不能以行政行為違法請求法院確認自己做出的行政行為無效，剝奪原告的合法利益，違反信賴保護原則。該案中，課題組認為法院可以依據原告被征土地價值，判決被告在符合城市規劃的就近地方置換原告同等價值的土地。

3.行政協議的違約責任

《合同法》第54條規定，對于存在下列情況：第一，作為行政協議一方當事人的公民如果有正當理由要求解除合同而行政機關不同意解除的；第二，協議當事人有違約行為，一方當事人請求解除的；第三，因為客觀情勢變化，行政協議的履行已經不可能、沒必要或者繼續履行可能遭受更大損失的；第四，相對人因重大誤解訂立的；第五，行政機關在訂立行政協議時顯失公平的，人民法院可以判決撤銷、變更合同。行政協議解除后，存在違約責任的，如何救濟，應如何承擔責任。對于協議相對人違約的情形，因《行政訴訟法》并未將行政機關訴行政相對人的案件納入受案范圍，而行政協議中體現出的行政優益權，決定行政機關與協議相對人之間不可能是平等的民事合同關系。此種情況，課題組認為可以通過行政非訴執行程序解決。如簽訂征收補償協議后，被征收人不如約搬遷，政府可依法向人民法院申請啟動非訴強制執行程序；對于行政機關違約的情形，因民事合同可對可得利益進行賠償，而行政協議由于其特殊的公益目的，雖然某些情況下，可以兼容私人主體的盈利目的，但不得與公益發生沖突。故，行政協議的違約責任應不同于行政行為違法的賠償責任。行政協議案件中，行政相對人之所以愿意簽訂行政協議，其目的不在于履行國家義務，而在于通過經營獲取自身利益。因此，在行政協議違約責任的認定中，更應當強調對行政相對人協議權益的保護。

四、結語

綜上，由于行政協議兼具行政性和契約性的特征，對案件的定性和審理帶來了一定困難。人民法院在審理這些案件時，既要遵從行政法律規范，也要依據民事法律規范，圍繞“公私法混合”“公法遁入私法”的理念，從立法的本意出發，結合案件實際綜合考量，作出既具有法律意義，又體現社會效果的公正裁決。endprint