淺析行政訴訟交叉集中管轄制度

楊偉萍+李嘉迦

【摘要】行政訴訟交叉集中管轄制度在廣西南寧已試行將近4年，期間積累了大量的司法審判經驗，也獲得了較好的社會反響，同時也反映出制度本身存在的一些不足。文章從廣西南寧行政訴訟交叉集中管轄的現(xiàn)狀入手，探究存在的問題及其原因，尋求完善行政訴訟交叉集中管轄的方案。

【關鍵詞】行政訴訟；交叉管轄；集中管轄；管轄

一、行政訴訟交叉集中管轄的相關概念

嚴格意義上的行政訴訟交叉集中管轄應包含行政訴訟相對集中管轄與行政訴訟異地交叉管轄兩項管轄制度，其中行政訴訟相對集中管轄，就是由數(shù)個基層人民法院管轄的行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。簡單而言，將一審行政訴訟案件的管轄權集中在指定的若干個基層人民法院；所謂異地交叉管轄，是指某一具體行政案件，由于特殊原因致原行政管理區(qū)劃內的管轄法院（依法應由該院管轄，如被告所在地的基層人民法院）不能或不宜審理而由上級法院指定另外一個行政管理區(qū)劃的法院審理。可見，行政訴訟相對集中管轄實質上是對指定管轄的一種變通，即以相對固定的指定模式代替?zhèn)€案的指定；行政案件的異地交叉管轄是對地域管轄的突破，突破固定行政區(qū)劃的限制，以減少甚至杜絕行政機關對司法審判的干預力度。

《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中，最高法將行政訴訟管轄模式的試點以行政案件相對集中管轄進行命名。在試點實施過程中，最高法并未對行政訴訟管轄的試點模式進行具體限定，有利于地方法院充分創(chuàng)新適合本地的行政訴訟管轄模式，地方法院不再拘泥于已有的管轄改革和試點經驗，不斷嘗試新的管轄模式。通過對各地方法院的試點方案進行研究，發(fā)現(xiàn)有許多地方法院行政訴訟管轄的試點模式已不再滿足于對指定管轄進行變通或突破地域管轄的一般規(guī)定，實踐過程中，行政訴訟管轄制度的名稱各地也有一些細微的變化，有稱之為行政訴訟相對集中管轄的（如浙江麗水），也有以行政訴訟異地交叉管轄命名的（如浙江臺州），或者以行政訴訟交叉集中管轄相稱（如廣西南寧）。為了能使論文的主題有效涵蓋當前地方法院試點的方案，本文將試點的行政訴訟管轄制度稱之為行政訴訟交叉集中管轄，兼取行政訴訟相對集中管轄與行政訴訟異地交叉管轄之義。

綜上，行政訴訟交叉集中管轄是指在一定行政區(qū)劃范圍內，將一審行政訴訟案件集中在轄區(qū)內數(shù)個法院進行管轄，且原則上管轄法院需回避以本地行政機關作為被告的一審行政訴訟案件的行政訴訟管轄制度。行政訴訟交叉集中管轄是探索完善行政訴訟管轄制度的實踐，具有創(chuàng)新性、司法性、多樣性等特征。

二、行政訴訟交叉集中管轄制度的歷史沿革

針對我國行政訴訟管轄制度的完善，學者們主要分為兩派：大部分學者主張我們應學習域外的先進經驗，在中國建立行政法院體系，并輔之以巡回法庭的適用，實現(xiàn)跨區(qū)劃的行政管理，以從源頭上遏制行政權對司法審判的干預。如馬懷德老師認為應當在規(guī)定司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃適當分離的同時，規(guī)定行政案件由人民法院行政庭或者專門法院審理。“設立行政法院有利于：第一，更好地維護司法權威；第二，適應行政訴訟案件對審判等專業(yè)技能的較高要求；第三，行政訴訟案件中，原被告雙方地位不對等，行政法院的獨立司法權更好地體現(xiàn)了公正為民、執(zhí)法為民的司法價值。”另一部分學者認為中國尚不具備建立行政法院的條件，貿然引進西方經驗構建中國的行政法院體系成本過高。而且，中國國情與西方國家不同，單靠行政法院實行行政案件的專門管理仍不能從根本上解決行政干預司法的難題。如包騫認為行政法院制度超越了中國現(xiàn)有本土資源環(huán)境，容易出現(xiàn)司法體制臃腫等問題。還有一部分學者也提出了其他的看法：李建順老師結合當前集中管轄試點的情況，提出行政訴訟管轄制度改革的關鍵并非在于提升行政審判機構的級別或者在地域上進行交叉或者輪換，應使黨政機關等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和權威，需在《憲法》和法律的框架下切實推進黨政體制改革。何海波老師表示對建立行政法院既不反對也不支持，固然建立行政法院的方案在政治上和法律上都有依據(jù)，也最大限度地保障了行政審判的獨立性，但是設立和運營行政法院的成本也是最高的。不僅需要解決辦公場所、設備設施和人員的問題，還有民事和行政案件分工的問題，當事人訴訟成本的增加也是一大難題。

2000年以后，我國行政訴訟管轄制度的改革探索進入了前所未有的積極階段，從最初的提高管轄法院審理級別的嘗試，到異地管轄的實踐，再到集中管轄的試點，探索的廣度和深度以及專業(yè)化呈現(xiàn)提升態(tài)勢。

（一）法律及司法解釋中行政訴訟管轄制度的變遷

對行政訴訟管轄制度的探索從上個世紀九十年代就已經開始進行。1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》中實行“原告就被告”的管轄規(guī)則，中級人民法院一審行政訴訟案件的管轄僅限于確認發(fā)明專利、海關以及以國務院各部門和省級人民政府為被告的案件。在特殊情況下，允許指定管轄的存在；2000年的《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》將縣級人民政府為被告的案件納入了中級人民法院的管轄范圍，擴大了中級人民法院一審行政訴訟案件的管轄范圍，且擴大了原告選擇管轄權的適用；2007年的《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》擴大了指定管轄的適用范圍；2008年《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》進一步明確并擴大了提級管轄和指定管轄的適用情形和范圍，并建立了有限的異地交叉管轄制度；2013年《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》決定在部分中級人民法院管轄區(qū)內開展行政案件相對集中管轄試點；2015年5月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》為跨行政區(qū)劃管理行政訴訟案件提供了法律依據(jù)。

（二）地方法院有關完善行政訴訟管轄制度的探索

地方法院中，浙江高院對行政訴訟管轄制度的探索具有典型性代表意義。2002年，在沒有任何先例的情況下，臺州市中級人民法院實行異地交叉審判，規(guī)定被告為縣級政府的案件避開當?shù)胤ㄔ海坑芍性汗茌牐⒆裱徒瓌t和隨機原則，交叉移交給被告所在地之外的基層法院審判。此項規(guī)定實施以后，取得了良好的社會反響。2002年7月到2003年6月，臺州中院共受理行政異地審判案件81件，結案45件，其中政府敗訴29件，敗訴率高達64.4%。2004年3月，浙江省高院將異地管轄制度在全省推廣。2005年，最高人民法院把行政訴訟管轄問題列為重大調研課題，在全國范圍內開展了為期9個月的大規(guī)模調研。2007初，最高院出臺《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，以司法解釋的形式肯定了“臺州經驗”。2007年9月，麗水中院對集中指定管轄制度進行探索和實踐，制定實施了《關于試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度的意見》，將全市9個基層法院的行政訴訟案件相對集中地指定由蓮都、龍泉、松陽3個基層法院管轄，進一步對行政訴訟交叉集中管轄制度進行實證研究。2013年1月4日，最高人民法院發(fā)布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，至此，行政訴訟相對集中管轄的試點在全國范圍內鋪開。（如表1所示）endprint

三、南寧市行政訴訟交叉集中管轄的試點現(xiàn)狀及存在的問題

（一）試點現(xiàn)狀

根據(jù)廣西高院出臺的《行政案件相對集中管轄試點工作方案》和《行政案件相對集中管轄試點工作實施辦法》的規(guī)定，廣西的行政訴訟交叉集中管轄采取相對集中管轄的模式，確定青秀區(qū)法院、西鄉(xiāng)塘區(qū)法院以及賓陽縣法院3個基層法院作為集中管轄法院，集中管轄全市12個縣區(qū)的行政訴訟案件。其他9個基層法院不再審理行政訴訟案件，但行政審判庭的編制仍予保留，主要負責非訴行政執(zhí)行案件等有關工作，同時協(xié)助、配合試點法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調、處理。異地審理的模式很好地避免了當?shù)攸h政部門對法院行政審判活動的干預，將行政法訴訟案件的管轄權集中到青秀區(qū)法院、西鄉(xiāng)塘法院以及賓陽縣法院幾個司法環(huán)境相對較好的基層法院，實現(xiàn)了司法資源有效整合的目標，行政訴訟異地交叉集中管轄的實施取得了較好的社會反響，但也存在一些問題。

（二）存在的問題

第一，訴訟成本增加，相應保障制度的缺失，供需矛盾尖銳化。試點實施后，集中試點地區(qū)的行政相對人要尋求司法救濟，需要“舍近就遠”，長途的異地往返，時間和金錢上的成本顯著增加，一旦行政相對人的訴求沒有得到有效的滿足，其對行政訴訟交叉集中管轄的怨氣相較而言將增加得更多；集中管轄法院受理案件數(shù)量顯著增加，案多人少矛盾尖銳，異地審理也使得個案工作量增加，受案法院需要承擔異地送達、調查、協(xié)調以及審判的工作任務，法院審判投入成本也成倍增長，再加上配套財政經費保障以及人員保障制度的缺失，行政訴訟集中管轄的實施舉步維艱。

第二，為新的行政干預司法提供了“培養(yǎng)溫床”。2008年發(fā)布的《最高人民法院關于認真貫徹執(zhí)行<關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定>的通知》明確規(guī)定應防止法院之間固定對應管轄的形成。前文提到，行政訴訟的異地交叉管轄實際上就是對指定管轄的變通，由逐案指定到固定交叉，雖然在一定程度上能令原告息訴服判，具有積極意義，但固定化的交叉集中管轄模式，“仍然屬于現(xiàn)行的司法體系內的調整，并非治本之策”。一方面，與最高法的指示精神相矛盾；另一方面，沒有從根本上解決司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合而產生行政干預司法問題，行政機關通過對新的管轄規(guī)定的了解，通過上級部門指示以及聯(lián)合執(zhí)法等非直接的方式干預行政訴訟活動。

四、行政訴訟交叉集中管轄的完善設想

（一）行政訴訟管轄應堅持的基本原則

1.司法資源的有效整合原則

中國人口眾多，每個人平均所能享受到社會資源本身就少，各個地方法院行政訴訟案件的分布又不均衡，法院負擔的不均等，這進一步加劇了司法資源在中國社會的供需緊張關系；加上中國民眾心中存留的“厭訟”心理，當一個訴訟案件無休止延長，人們不得不對這個案件上花費巨大的人力、物力、財力時，會使普通民眾更不愿意用訴訟的方式來解決糾紛；“遲到的正義不是正義”，行政訴訟審判資源的配置不僅關系到行政審判效率的高低，同時也會影響司法的公正性。行政訴訟管轄須優(yōu)化配置司法資源，緩解供需矛盾，保障審判工作的效率和裁量的公正。

2.保障司法公正原則

制約行政權，保護公民、法人的合法權益，是行政司法公正的表現(xiàn)形式。雖然法律明確規(guī)定司法審判不受行政機關的干擾，但具體實施過程中卻存在阻礙：從法院內部機制來看，管理行政化，“這種行政化在實踐中主要表現(xiàn)為下級法院在審判案件的過程中向上級法院進行請示工作和上級法院對此請示的答復，最高人民法院對地方各級法院具體案件的司法批復也是司法行政性的體現(xiàn)。”案件層層報批等行政化管理方式，制約了法官辦案的獨立性；在法院體制外，行政權掌握著大部分政府資源，同時支配著法院的人事權和財政權，所以，司法實踐中司法權難以與行政權劃清界限，導致無法通過司法審判保障公民的合法權益不受行政權的非法侵害。要實現(xiàn)行政訴訟維護行政相對人合法權益的目標，保障案件審判的公正性，必須解決法院行政化、地方化的難題，真正使法院站在中間立場的位置上裁判。

3.便民原則

“我們不能把治理效率本身視為一個終極目的，而應當把實現(xiàn)保護人權的適當措施視為是開明進步的行政司法的一個基本條件。”行政訴權是公民訴權的重要內容，肩負著保護行政相對人合法權益和監(jiān)督行政機關依法行政的雙重任務。行政訴訟管轄制度的建立正是為了迎合行政訴訟活動自身的特性，是促進民主政治發(fā)展、保障社會公平正義的一項重要制度。行政訴訟管轄制度的設計必須以便民（包括空間、時間、經濟、行為等多方面因素）為基調，讓行政糾紛案件的當事人能夠預見性地感知解決行政糾紛法院的存在，并且能夠方便使用。但是，隨著交通、通訊手段的改善，人們收入水平、生活水平的提高，便民原則的影響越來越不突出，“當前形勢下更要注重解決依法獨立公正審判問題。”

（二）行政訴訟交叉集中管轄的完善

我國行政訴訟管轄制度的改革應分兩步走：第一步，在現(xiàn)有司法實踐經驗的基礎上，進一步完善行政訴訟異地集中管轄制度，實現(xiàn)行政訴訟案件的跨區(qū)劃管轄；第二步，建立初審行政法院、上訴行政法院和最高行政法院三級獨立的行政訴訟專門法院體系。當前情況下，我們需首先走好“第一步”，建議將《行政訴訟法》第十八條第二款修改為：“根據(jù)各地實際情況，依托原鐵路法院體系，在省級行政區(qū)劃內設置兩級行政訴訟管轄法院，撤銷基層人民法院和中級人民法院的行政庭編制。”就行政訴訟管轄法院的具體管轄范圍以及原基層人民法院和中級人民法院的行政庭編制和職能（包括行政訴訟案件的審判職能以及非訴強制執(zhí)行案件的審查職能）的處理等應結合具體情況作相應調整。具體操作內容如下：

第一，根據(jù)行政案件的具體分布情況，依托原鐵路運輸法院體系，在各省設立一個行政訴訟管轄上訴法院和若干個行政訴訟管轄基層法院兩級法院，分別管理本省級行政區(qū)劃內的行政訴訟案件。上下級行政訴訟管轄法院之間仍是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而不是領導與被領導的“垂直管理”體系；

第二，撤銷非行政訴訟管轄法院（包括中級人民法院和基層人民法院）的行政庭，將原有工作人員及職能編入對應的行政訴訟管轄法院。在行政訴訟案件和非訴強制執(zhí)行案件分布非常集中的地區(qū)，設立行政訴訟管轄法院的派出法庭，作為巡回審判的常設機構并專門處理非訴強制執(zhí)行類案件。

第三，行政訴訟管轄法院仍管轄以本地行政機關為被告的行政案件，即行政訴訟管轄基層法院管轄原由基層人民法院管理的行政訴訟案件；行政訴訟管轄上訴法院管轄原由中級人民法院管轄的一審行政訴訟案件以及行政上訴案件。

廣西壯族自治區(qū)共轄14個地級市（分別為：南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港、玉林、百色、賀州、河池、來賓和崇左）以及110個縣級行政區(qū)劃單位。結合廣西行政訴訟案件的分布以及鐵路運輸法院的分布情況，對行政訴訟管轄方案可作如下調整：在廣西區(qū)內14個地級市分別設立14個行政訴訟管轄法院管轄本區(qū)內的一審行政訴訟案件；設一個行政訴訟管轄上訴法院，管轄原由中級人民法院管轄的一審行政訴訟案件和行政上訴案件；在西鄉(xiāng)塘區(qū)、青秀區(qū)和賓陽縣設行政訴訟巡回審判機構，且根據(jù)案件分布的實際情況調整巡回審判的適用范圍。endprint