網約車行政監管問題探究

覃藍葉

【摘要】“網絡預約出租汽車”合法化的同時，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正對傳統的行政法律法規和組織體系，尤其對于行政監管模式形成一定的沖擊。文章主要分析了新時期下網約車行政監管相關問題，提出適當集中監管機構，制定包括網約車在內的出租汽車經營服務法規等完善行政許可設定權依據的建議。

【關鍵詞】網約車；行政監管；行政許可

一、問題的提出：分享經濟下網約車發展與制度的矛盾

2010年，“分享經濟”成為公共媒體流行的時髦詞，“分享經濟”（sharing economy）也稱“共享經濟”“協同消費”（collaborative consumption）“對等經濟”（peer to peer e-conomy）。這些詞語描述了這樣一種現象：有需要的人享受著被閑置的商品和服務。我國已進入“互聯網+”時代，以此為背景的分享經濟充分享受著發展空間，也為社會成員提供了諸多便利。然而，分享經濟作為新興社會經濟發展形態，在得到褒揚的同時，也對傳統的法律法規體系造成了一定的>中擊，尤其是對行政管理提出了挑戰，如網絡預約出租車（以下簡稱“網約車”）與行政管理之間。

為給予網約車發展的空間，政策的制定范圍也受到了調整。一直以來，公眾的“追捧”與執法機構的“打壓”形成鮮明的對比。在社會各界人士呼吁之下，多地政府開始重視網約車的發展問題。中央為規范網約車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益，由國務院交通運輸部、工信部等7部委聯合于2016年7月27日發布，自2016年11月1日起施行《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網約車辦法》）。

二、挑戰的發起：網約車沖擊傳統行政監管模式

（一）挑戰行政機構間的配合管理

《出租汽車經營服務管理規定》經修改，規章名稱改為《巡游出租汽車經營服務管理規定》（以下簡稱《巡游出租規定》），并與《網約車辦法》同日實施。

首先，兩部規章分別對“巡游出租汽車服務”和“網絡預約出租汽車服務”進行規定。“互聯網+”帶來的變化顯而易見，一方面，網約車已經被賦予了合法的身份，不再處于“專車”與“黑車”之間的灰色地帶。另一方面，網約車被納入“出租汽車”領域，冠以“網絡預約出租汽車”之名。長期以來獨占“城市出租汽車”名義的傳統出租汽車，為更快適應“互聯網+”時代，成為“巡游出租汽車”。根據《巡游出租汽車經營服務管理規定》第52條，網約車提供非巡游的預約出租汽車服務。同屬于出租汽車，以“巡游”“非巡游”為區分，這是立法上的進步。在發展的背后，行政監管機構的設置是否與新情況一一對應，如何去協調網約車合法后，巡游出租汽車的行業限制，這些問題將如何解決正是目前面臨的挑戰。

其次，兩部規章均以出租汽車為調整對象，然發布的主體卻有不同。《巡游出租規定》由交通運輸部發布施行，《網約車辦法》由交通運輸部等7部委聯合發布。根據《網約車辦法》第4條所規定的對網約車管理和監督管理的部門分工可知，行政機關分別采取集中管理和分散管理兩種管理模式，這將形成不同的職權體系，主管部門落實規定也將各不相同。多頭治理往往會因規定不明、職責不清等因素導致行政機關管理不到位甚至發生管理>中突的情況發生。

根據《網約車辦法》第29條“出租汽車行政主管部門應當建設和完善政府監管平臺，實現與網約車平臺信息共享”。在行政法職權法定原則和行政均衡原則的指引下，網約車是否與巡游出租車并駕齊驅，承擔同等的社會公共服務責任，同樣受到政府專項管理，是目前網約車挑戰行政機構設置的一大問題。

（二）挑戰行政許可制度

行政監管以許可、處罰、強制等為主要手段，在交通領域，行政監管以滿足社會需求，維護社會秩序，保障公民基本權利為目的。網約車異軍突起，對傳統行政許可發起的挑戰，關鍵在于準入條件與行政許可制度的矛盾>中突。

首先，根據《網約車辦法》第8條、13條、15條規定，網約車的合法經營，必須申請并獲得“三證”。雖提高了網約車準入門檻，但不可否認也將亂象叢生的違法準入現象拒之門外。

傳統出租汽車的特許經營作為一項行政許可，其依據有兩項：第一，根據《道路運輸條例》第81條“出租車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規定。”第二，根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第112項“出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門核發”。傳統出租汽車依據這兩項規定經營，然出租汽車“三證”的行政許可，實施至今已有十余年之久，客觀上也不屬于臨時性質的行政許可。同時也不符合《行政許可法》規定的設定經常性許可的要求。由此可以說明，《網約車辦法》中所確定的職能部門對于行政許可的設定，在效力上存在著欠缺。

其次，《網約車辦法》中表述的“城市人民政府有其他規定的從其規定”，賦予了政府較大的行政權力。地方性法規和省一級人民政府規章在立法上具有充足的行政許可、臨時性行政許可設定權。而地方立法與中央立法的不銜接，在出租汽車行政主管部門落實網約車行政監督的過程中，可能會造成各地對網約車管理度的嚴重不均。

三、域內外的比較：實證與規范分析

（一）交通領域分享經濟的實證分析

位于洛杉磯的Uber科技公司，可謂交通領域分享經濟的一大成果，成立不久便迅速擴大至各地。2011年底，Uber進入法國巴黎，這標志著Uber公司將市場開發至海外。而中國在公眾出行方面也以雄厚的實力，推動著分享經濟的進程。如2015年滴滴出行全平臺（出租車、專車、快車、順風車、代駕、巴士、試駕、企業版）訂單總量達到14.3億，這一數字相當于美國2015年所有出租車訂單量的近兩倍，也超越了已成立6年的Uber所實現的累計10億的訂單數。

（二）網約車的國外法律規定

英國、加拿大安大略省、歐洲議會工業、研發和能源委員會等國家、省市、國際間組織紛紛強調支持分享經濟的發展。2014年，美國便有17個城市的議會和4個州通過了網約車合法化的條例。美國在網約車的準入上也作出了嚴格規定，但由于U-ber提供的是最基本的服務，司機并不需要所謂的出租車牌照，也就是說為了適應分享經濟的發展，美國開辟了一條不同于傳統行政管理模式的新路徑。政府嘗試定義傳統監管框架下的Uber創新模式，由Uber公司和監管者去平衡創新與公眾利益的需求。由政府與企業合作監管的公共服務模式是分享經濟帶來的創新，在這一方面的管理措施值得借鑒。

四、應對的策略：網約車行政監管的法治化轉型

（一）加強行政機構的配合管理

行政組織和行政程序必須與監管手段相適應，“分散管理”往往致使行政監管不足，甚至引發侵害公眾利益的群體性事件。網約車的行政監管應產生政府引導、企業配合、公眾監督的效果。分權往往不利于管理，應當規范和完善管理制度，明晰各部門權限，適當的集中管理，將網約車管理從傳統出租車管理中剝離開來，探討在未來由一個獨立部門承擔網約車行政監管職責這一模式之可行性，讓下位法和執法部門有據可循。

（二）規范和完善行政許可的設定及其依據

前文提到，國務院以決定的形式設定了核發“三證”的行政許可，該項許可從法律的角度上看，只具有臨時性許可的效力，不利于網約車分享經濟的發展。為了網約車分享經濟的長遠發展，應夯實法律基礎，由國務院自行制定行政法規，明確“出租汽車”領域范圍，并以此為依據規范網約車經營活動。

五、結語

分享經濟下網約車發展與制度的矛盾是本文提出的重要問題，如何化解《網約車辦法》中行政監管受到的挑戰，使之在“互聯網+”背景下能夠發揮出應有的規范作用，是各界關注的問題。為行政機構選擇最佳的管理模式，為行政許可的設定尋找充足的法律依據是當務之急，使行政機構更好地服務人民、服務社會才是最終目標。因此，行政執法機構和企業必須深入反思出租汽車行政監管體系，完善《網約車辦法》找到最切合目標的發展途徑。endprint