農村土地確權登記中的婦女土地權益保護

孫娟菲+石瀟純

【摘要】農村土地承包經營權確權登記首次試點以來，在相關理論研究、各級政府部門的政策以及各省試點工作中對婦女土地權益保護問題給予了一定程度的關注。通過對相關理論、政策及實踐情況進行梳理，文章認為，當前的確權登記試點工作中仍然存在各地共有人登記標準不一致、共有人登記標準可能導致法律與政策之間沖突以及共有人分割共有物存在困難等問題，這需要從國家層面加強各試點地區之間的信息交流與政策協調來加以解決。

【關鍵詞】確權登記；婦女；土地權益

一、問題的提出

隨著人權保護理念的發展，人權保護事業的進步，婦女的財產權益保護受到越來越多的關注和保護。在婦女的財產權益保護中，土地權益是一項重要的內容。已有研究成果表明，我國婦女土地權益保護中存在一些普遍的問題，特別是出嫁女、離婚婦女及其子女的土地權益保護不足。

2005年，我國開始在安徽省進行土地登記試點工作，2010年，該項工作在全國范圍內全面鋪開。農村土地承包經營權確權登記對于加強婦女土地權益保護而言是一個重要的機會，對已有的理論研究、政策表述和實踐情況進行梳理并分析其中的問題具有重要意義。

二、已有研究成果綜述

1999年，聯合國人居署編輯的《>中突后及重建中的婦女土地、房產及財產權：全球視野》綜述了婦女對土地、房產及財產方面的權益現狀、權益獲得及實際控制情況，婦女在獲得前述權益中遇到的法律、習俗和傳統障礙，及相關的國際法框架。非洲于2003年通過了《非洲婦女權益憲章》，但該憲章并未能為婦女的土地權益提供充分地保護。由于傳統風俗習慣的強大影響，未婚女性不能在原家庭中獲得土地的永久使用權、已婚婦女不能成為土地的次級權利人、女性不能獲得土地繼承權。有學者指出，在那些土地可以自由買賣、繼承和租賃的國家，繼承法、婚姻法及合同法從不同角度界定了個人獲得土地的途徑和權益。但是，在很多發展中國家中，鄉土社會的習慣法或宗教戒律又在現實中影響著正式法律的實施，甚至決定著個人實際能夠獲得的土地權。

自2000年以來，國內也開始關注婦女土地權益保障問題。國內關于婦女土地權益保護的研究，在“中國知網”中檢索到最早的資料是全國婦聯權益部的一份研究報告。該報告指出，自1983年第一輪土地承包分配起，輕視、歧視婦女，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女土地承包權的問題在全國許多地區就有不同程度的反映。該報告還對1999年的調查中發現的侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女土地承包權的具體情形、第二輪土地承包中的一些改進措施、現存的主要困難進行了梳理并提出了相應的改進措施。此后，國內關于該主題的研究日益增多。有學者指出：我國農村土地分配中的性別平等雖然在法律上和經濟制度上得到保障，但在細節上存在諸多不足。因此，有必要在現行土地管理法和政府有關農地承包的規定中添加性別視角。也有學者認為：當前中國農村婦女土地問題的實質是，法律上平等而事實上不平等，起點公平而過程不公平。還有學者認為：農村婦女土地權益頻受侵害的主要原因包括立法上的認識不足、法律政策之間的不協調、法律實施效果不佳、規定缺乏可操作性以及缺乏行之有效的法律救濟途徑。因此，“應當有效化解政策、法律之間的>中突，完善細化法律規則，在立法和執法過程中引入社會性別視角，加強對村規民約的法律審查，消除制度歧視。”甚至有學者進一步提出：“應取消家戶制度，以彰顯婦女的獨立主體地位，通過具體制度實現婦女走向獨立，并及時跟進配套制度。既要去除家戶的遮蔽效應，彰顯婦女的獨立主體地位，又要再造防范各種風險的團體化組織，為婦女走向獨立保駕護航。”

三、土地承包經營權確權登記中的婦女土地權益保護

（一）早期試點工作及其理論啟示

2005年，我國受聯合國糧農組織等項目資助，開始在安徽省進行土地登記試點工作。項目自2005年7月啟動，于2009年1月完成。項目綜合報告主要包括以下幾個主要部分：國家戰略的基本考慮點、法律制度方面的建議、技術方面的建議和組織方面的建議。在法律制度方面的建議部分，項目組指出婦女權益保護問題。報告指出，“農村土地是按戶來承包的，土地使用權并不屬于個體農民。”“戶主通常是男性，如果不對土地權益進行正式化的共有登記，那么在以男性為戶主的家庭里婦女的權益通常得不到充分地保護。”“只有當婦女被登記為財產的共同所有人，婦女的財產權益在共有權益制度下才最為穩定”。菲律賓農業改革部為實施綜合農業改革法中的性別平等規定專門制定了行政條例，要求“土地權利證書上必須記載共同耕種土地的丈夫和妻子的姓名，而且任何流轉都必須經過雙方的同意”。報告指出，項目試點的一個重大缺陷是登記表中沒有列出配偶的名字。因此，報告建議在今后的土地登記中將戶主和配偶的名字一并進行登記，并以此在土地流轉或離婚時保護婦女的權益。

該項目是由中國農村政策研究中心（2004年成立于中國農業大學，由中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文研究員擔任中心主任）受聯合國糧農組織和世界銀行的資助而開展的。項目完成后，研究報告中的一些意見顯然影響到了相關政策的制定，例如下文中要講到的男女平等問題、將婦女登記為共同使用權人的問題。

（二）相關政策中關于婦女土地權益保護的表述

2010年，中共中央、國務院聯合頒布了《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，提出要“擴大農村土地承包經營權登記試點范圍”。2011年，農業部下發了《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》，同年，國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》。自此，農村土地承包經營權確權登記工作在全國范圍內正式展開，但這些文件中都沒有涉及婦女土地權益保護的表述。

確權登記工作開展后，相關政策開始關注到婦女土地權益保護問題。2012年，農業部領導撰文指出，在土地承包經營權登記試點工作中，“要依法落實農村婦女承包土地的各項權利”，并特別指出“要鼓勵試點單位探索解決婦女在結婚、離異等情形下土地承包權益保護問題。”2014年，《農業部、全國婦聯關于在農村土地承包經營權確權登記頒證過程中維護婦女土地權益的會談紀要》明確表示，雙方在充分溝通交流的基礎上達成了一些共識，其中就包括“各地在開展土地承包經營權確權登記頒證工作中，要高度重視保障婦女的土地權益。無論采用什么標準進行登記和頒證，權證和登記簿上要有婦女的名字，保證農村婦女土地承包權益不掛‘空擋。”在2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和國家六部委2015年聯合印發的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》中都明確指出要“體現男女平等原則，切實保護婦女土地承包權益”。對于村規民約中常見的涉及歧視婦女土地權益保護的內容，有地方政府明確表示要進行修改和完善。endprint

（三）全國各地實踐中的婦女土地權益保護現狀

《農業部、全國婦聯關于在農村土地承包經營權確權登記頒證過程中維護婦女土地權益的會談紀要》附件“全國試點地區維護婦女土地權益經驗簡述”簡要介紹了全國一些試點地區的具體做法，從該“附件”的介紹來看，目前全國各地的實踐方式多種多樣。經過分析可知，全國各試點地區的登記方式可以分為兩種基本類型：一種是僅登記戶主夫妻雙方的為共同權利人，如遼寧清源縣的做法；另一種是將家庭中的所有人口都登記為共同權利人，四川成都市溫江區、甘肅景泰縣、湖南益陽市的做法都屬于此類。農業部2015年發布的《農村土地承包經營權登記簿證樣式》中也設置了“承包方土地承包經營權共有人情況”一欄。

2015年下發的《湖南省人民政府辦公廳關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》及湖南省各地的土地承包經營權確權登記實施方案也都要求“承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權益。”

四、婦女土地權益保護工作中存在的問題及完善建議

（一）共有人登記標準不一

從上述的分析可知，全國各試點地區的共同權利人登記標準是不一致的。并不是針對某些操作辦法的錯誤性，實際上，這是各地自行試點的必然結果。《農村土地承包法》第3條第2款的規定，農村土地承包實行“家庭承包方式”，據此規定，承包經營權屬于所有家庭成員共有。在全國政協的相關提案答復中也明確表達了這種意見，因此，將所有家庭成員都登記為共有人的做法是更符合法律規定的，這種做法也是更符合實際的，因為如果僅將夫妻雙方登記為權利人還潛藏了一個問題，就是土地承包經營權的代際關系問題，如果僅登記父母為權利人，則子女結婚后新增家庭成員的土地承包經營權無法體現，而這一問題，正是出嫁女土地權益保護不足的重要原因。因此，在后續土地確權登記實踐中，應該在總結前期實踐經驗的基礎上，明確土地承包經營權共有人的范圍。

（二）土地承包經營權確權登記標準引發的法律政策沖突

《土地承包法》第30條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。但從目前的承包經營權確權登記實踐來看，甘肅景泰縣、湖南益陽市在試點中以“家庭現有人口”為基礎進行登記。這種做法的優勢在于，它不用收回出嫁女的土地，其原來分配的土地仍然保留在其原有家庭之內。這樣的話，不會引發其原有家庭的反對。但是，這種做法也隱藏著一定的弊端，它在一定程度上改變了土地承包經營權的權利主體。舉例來說，如果出嫁女戶口已經遷移到了夫家，則不管她在夫家有沒有重新分配土地，出嫁女就不再對原家庭的土地享有承包經營權。這就會引發法律政策之間的>中突：根據前引第30條的規定，在確權登記之前，雖然沒有權利證書，但出嫁女對原家庭中的土地承包經營權是享有權利的。根據各地試點情況來看，在本次土地承包經營權確權登記中，出嫁女不會被登記為原有家庭的土地承包經營權共有人。當然，從另一方面來看，出嫁女會在其夫家成為土地承包經營權共有人，也就是說，不管她在夫家有沒有重新分配土地，她都會成為夫家現有土地的土地承包經營權共有人。這種制度設計是有利于土地承包經營權流轉的，但前述法律與政策之間的潛在>中突顯然是當前的實踐未能注意到的，需要在相關法律政策的修改完善中予以重視。

（三）共有人分割共有物的障礙

對于共有物分割問題，我國《物權法》第99條規定“共同共有人在共有的基礎喪失或者有重大理由需要分割時可以請求分割”，也就是說，共有人在發生離異的情況下，可以請求分割共有物。對于分割方式，《物權法》第100條規定了實物分割、變價分割、折價分割三種方式。但是，婦女離異時的土地承包經營權分割仍然面臨一些實際困難，最主要的原因在于承包經營地并未明確到個人。《農村土地承包經營權登記簿證樣式》是在“家庭承包方式”的基礎上設計的，采用的是承包經營權家庭成員共同共有方式，在這種情況下，折價分割是較可能的實現方式，如果夫家不同意折價分割，就必須實物分割或者變價分割，但要進行實物分割就會變得非常困難，如果土地已經流轉，則可以對所獲資金進行分割，這也是前引文章說要破除農村的家戶結構，確立個人承包經營權的重要原因。但目前正在進行的土地承包經營權確權登記顯然沒有準備突破該問題，選擇的是先從技術上測量土地、確權到戶的穩妥路線。

五、結語

加強婦女土地權益保護已然成為當前社會各界（包括學界、婦女界、政府界）的共識。從已有研究、政策及實踐情況來看，土地承包經營權確權登記將為接下來的土地流轉提供良好的技術支持。在這一過程中，婦女的土地權益也得到進一步明確。但誠如文中所分析的，土地使用權確權登記中的婦女土地權益保護仍然存在一定的問題，需從國家層面加強信息交流、標準協調，只有加強統籌協調、總結提升才能更好地處理土地承包經營權確權登記中出現的各種問題，更好地實現婦女土地權益保護。endprint