對住宅建設用地使用權期限屆滿法律問題的思考

董元杰

【摘要】當前，我國改革開放初期出讓的城市建設用地使用權規定的期限逐漸出現屆滿的情形，現行的房屋所有權的無期限享有和土地使用權的有期限使用出現矛盾。文章綜述各地目前對于土地使用權的收費問題，分析與現有規定之間的漏洞與違法性，研究續期的方式和續期費用，提出將土地出讓金作為房產稅的一部分一并繳納，并分析其可能存在的問題。

【關鍵詞】住宅建設用地；使用權期限屆滿；物權法；土地出讓金

近日，溫州部分房屋的住宅用地使用權出現了20年期限屆滿的問題，受到了社會的高度關注。其實溫州并非首次發生類似情況的城市，深圳、青島、重慶等地也出現過類似情況。在1990年由國務院公布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）中就明確：“居住用地的土地出讓最高年限是70年”。所以，當溫州市開始實施國有土地使用權出讓工作，便以此《條例》為依據，在不超過住宅用地使用權最高年限70年的前提下，提供了20年到70年的不同分檔由受讓方自行選擇，辦理出讓登記手續，并繳納相應的土地出讓金。這種不滿70年的方案也導致了目前這批住宅用地使用權面臨到期，引發了民眾對于住宅用地70年“大限”的廣泛關注。2016年11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式發布，這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。

一、相關法律法規與各地實施細則

（一）法律法規沖突

在《物權法》第147條第1款中規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”1990年國務院發布的《條例》第41條中規定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照土地權出讓的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。”《城市房地產管理法》（以下簡稱《房地產法》）第22條規定，“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。”

可以說《條例》《房地產法》與《物權法》中對于土地使用權期限屆滿之后是否應該續期是自相矛盾的。在法律效力層級上，上位法是優于下位法的，所以《物權法》的效力要優于《條例》和《房地產法》。

（二）法律法規漏洞

此外，我國《憲法》第10條第1款中規定：“城市的土地屬于國家所有”。體現了土地所有權屬于國家，但是《憲法》或下級部門法卻沒有對土地使用權的期限設置和土地出讓金的收費問題作出詳細規定。在當初立法時，立法者為了避免老百姓辛辛苦苦攢了一輩子的錢買到的房屋在土地70年到期之后“房無所處”，明確規定了住宅建設用地到期后自動續期，省去了老百姓的麻煩，也避免了老百姓到時候因為沒有及時續期土地被國家收回的情況，其出發點和想法是好的。但是《憲法》與《物權法》對于續期問題都留有了一定程度的空白，導致了目前無法可依、無章可循的亂象，需要立法者從法律層面予以解釋。

雖然從定義來說，土地使用權是公民占有土地的權利，房屋產權是對該土地上所建造的房屋所擁有的占有支配權。但依據《房地產法》第31條規定：房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。也就是說，土地上建造房屋的，房屋產權與土地使用權是合二為一的。也就是所謂“地隨房走，房隨地走”。根據《物權法》第64條所規定，“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權，其年限是永久的”，這體現了賦予物權永久性的原則。房屋的所有權本應該是一種永久性的權利，但是如果因為無法續期或是因為法條規定二導致土地使用權與產權相分離，這會侵害房產所有者的既有利益。目前對于房屋的無限所有權和對土地的有限所有權造成了法條的>中突和民眾的不解。

（三）各地實施細則

就深圳市而言，自2002年以來，原有用地的20年土地使用權開始到期，而當時并沒有與此相關的法律予以規范，一段時間內，深圳采取了100%補地價的模式。到了2004年，深圳市頒布了《深圳到期房產續期若干規定》（以下簡稱《規定》），對這一問題作了詳細規定，《規定》中說：“補交地價數額為相應用途公告基準地價（也就是土地的初始價）的35%，補交地價一次性交付。”

在新疆的克拉瑪依，也采取補交土地出讓金差價的方式，差價的標準則是根據2015年7月1日起施行的《克拉瑪依市城鎮土地基準地價》標準收取，按照不同的土地級別和用途以規定土地的基準價格，最高是1507元/平方米。

可見，在沒有國家級、省級的具體方案出臺落實的情況下，各地的政府大多都采用了補交土地出讓金的方法來為土地續期，然而各地之間的差距較大，沒有一個系統化的規定，也不能看出此項舉措是不是一個可以持續的政策。目前在受眾面小的情況下已經出現如此矛盾，在40年后當老百姓普遍的住宅用地70年期限屆滿后如果政策仍不加以規范，到時出現的矛盾將會進一步擴大。

二、續期方式

關于“自動續期”這四個字，就成了各方爭論的焦點。“自動”二字也就是不受條件約束的意思，意為土地使用權人無需采取行為，當然也包括重新支付土地出讓金的行為，但這并不符合國家土地所有權的立法基礎。也有些人認為，只有當你對房產施以積極行為的時候，你才需要去繳納續期所需要的費用。即若業主的房屋土地使用年限到期未及時續期，業主仍可在到期土地上的房屋內繼續居住，不過，業主若要對到期的土地上的房屋進行轉賣或抵押，仍需到國土部門辦理土地續期手續。

在部分人的觀點中，無論什么情況都應該采取無償自動續期的方法。如果我們參照農村宅基地可以看到，農民取得宅基地使用權后，在其上自建住宅，法律上并沒有規定使用年限，而如果房屋重建的話仍然可以繼續使用。所以從平等的角度，城鎮居民的居住權益也應受到保護。但是無償無限制的自動續期無法體現國家對于土地的所有權，有違《憲法》條文，而且對那些支付了70年土地使用權的業主來說，顯然是不公平的。而且土地屬于不可再生資源，如果國家采取無償自動續期的政策，會導致人口膨脹與土地量銳減的矛盾日益激增，甚至抑制經濟的發展。endprint

所以在現行法規的規范下，“有償”的自動續期是必然會發生的情況，至于“有償”是指多少數額，目前有如下幾個方案。

方案一：自動續期，但需一次性繳納下一個期限土地的出讓金。這樣的繳費方式雖然可以保證政府的利益不受到傷害，但是對普通民眾來說土地出讓金或者一次性補交土地出讓金的差價是一筆不小的費用，很容易引起樓市的不穩定和市民的消極情緒，對社會的安定和諧不利。此外，地方政府通過一次性拍賣的模式，提前獲得了土地溢價，政府也希望擺脫土地財政來獲得長期而穩定的稅收來源，如果高額的續期費被認為是合理的，那么這無助于中國成為一個工商服務業發達的現代化國家，而是成為一個靠收取土地資金發財的國家，對國家的長遠發展沒有好處。

如果采取了繳納出讓金的續期方式，那必然會出現積極續期與消極續期的兩種群體，因為目前大多數居民都住在公寓樓，限于社會穩定性和一個住宅區的完整性，國家不會對那些消極續期，也就是不續期的人，采取過分的強制措施。而區別這兩個群體，只有在國家為公共利益征用土地時產生，根據《物權法》第42條的規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。假設甲乙土地所有權都已到期，甲積極續期而乙未續期，當國家為了公共利益的需要征收了該土地，乙只能保障自己的“合法權益”，因為根據“地隨房走”，理論上其已不再擁有“個人住宅”，而甲除了能享受到“合法權益”外，還有“個人住宅”以及“自身的居住條件”。這會導致國家在安排區域規劃時遇到新一批的“釘子戶”，會發生“聽說要拆遷而紛紛續期”的情況，不利于政策與規劃的實施。

方案二：將土地出讓金及續租金納入房產稅一并征繳，即“費改稅”。這也是作者想要提出的觀點，這樣做有以下幾點好處。從政府的初衷來講，當初征收房產稅的目的就是為了一定比例地代替土地收入，將土地出讓金或者土地出讓金差價納入房產稅能夠更好地體現房產稅的價值與作用，與政府的初衷相符。從民眾層面來講，以現在的房價和土地價格為基準，一次性補交土地出讓金差價是一筆很大的負擔，將一筆巨大的金額“細水長流”地分批分攤，有利于民眾現實地去承擔這筆費用，也能保障房屋所有人對土地享有長期穩定的所有權。從措施的可行性方面來說，稅收也是目前可以采用的最好方式，因為我國目前對于如何續租的問題尚無定論，就更不用說如果有人拒絕一次性繳納土地出讓金差價之后的措施，而國家對于拒絕繳納稅款有較為全面的懲治措施，將土地出讓金納入房產稅也能減少政策上的復雜性。

此外，目前對于土地出讓金的一大問題便是年限問題，由于開發商拿地較早，而土地使用權使用起止年限是以土地出讓方和受讓方簽訂土地出讓合同約定的日期為準，不考慮和開發商或是出讓人簽署的預售合同日期，導致買家在拿到房子時房產證上的土地使用年限已經剩不了多少年，這樣的矛盾在二手房交易中尤為凸顯，也間接地影響了目前的房地產市場，造成了不小的恐慌。通過“費改稅”的舉措，我們就可以根據房屋的預計使用年限去納稅。

三、政府層面

（一）政府舉措涉嫌違規

根據《立法法》第80條對立法權限的規定：“凡涉及限制公民基本權利的法律，必須由全國人大制定，國務院、地方人大、地方政府和具體職能部門都無權就此自己立法，擅作規定。”但是如果地方政府的法律依據是《房地產法》第22條，則并不是違法的，所以急需全國人大或者全國人大常委會對此進行法律解釋，避免上下法之間出現沖突。

在當初制定物權法的時候，之所以產生“法律有規定，但規定不具體”的情況，是立法者想要把這個問題留存，按照社會以后的發展再進行調整，但是目前這樣的模糊留白已經影響到了百姓的日常生活和社會穩定性。決策層應該加快出臺對于住宅建設用地使用權期滿后如何續期的細則性文件。

（二）政府財政亟需改革

過去我國政府財政的主要來源就是來自于房地產，依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，也就是通過“變賣”土地來滿足政府的財政指標，造成了絕大多數的地方政府采取的都是我們所了解的“土地財政”。在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地中直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的四成，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的六成以上。這種不平衡不僅會導致房價居高不下，更使得官員竭澤而漁，不考慮土地和區域的“可持續發展”。

這種情況在之后想必會很少發生，2016年11月15日，國務院對外發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確了“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則”。簡單地說就是“中央不再為地方政府扛債”。這意味著地方政府不能再坐享其成，靠山吃山，而是需要尋找并拓寬更多的財政渠道，加大其他稅收的征繳力度。而這恰恰推動了“費改稅”，不僅積極響應國家政策，也能加快政府財政改革，讓惡性懶惰轉變為良性循環。

四、結語

溫州住宅用地使用權到期面臨續期的問題，在全國少有先例，基層實際操作中無法可依，無章可循，不能辦理相關續期手續。我國是實行土地公有制的國家，正確開展土地續期的工作是放在政府面前的一道難題與挑戰。現行的法律法規存在著漏洞與相互矛盾之處，甚至部分地方政府的條例和舉措涉嫌違憲，根據《立法法》的規定，解釋權限屬于立法機關即全國人大。

最合適的方法是將土地轉讓金納入房產稅一并繳納，其優點可以保證政府的轉型成功、民眾的可負擔性以及措施實施的便利性，也避免了其他繳費方法中容易引起的社會與房地產業的不穩定性。當然，基于稅收法定原則，國家應當盡快出臺房產稅的立法與司法解釋，以解決真正大面積地出現房屋到期后會出現的問題，避免量變引起質變。從法律層面來講，購房者本應有權在土地使用權期限屆滿后申請并獲得延期的資格，但具體的法律規定卻沒有對如何續期以及具體的續期方式作出明確的要求。現在，中央已經出臺了住宅建設用地等一系列土地使用權到期后如何續期的法律安排，逐步完善了這個“不完整”的法律規定。endprint