行政約談法治化

王彥祺

【摘要】行政約談制度的興起在行政執法領域得到廣泛的認可，其柔性的執法特點充分體現了行政軟法化的新型行政模式，顯示了建設服務型政府的內在訴求。文章認為行政約談制度具有較充分的法理依據，其降低了行政執法的成本，體現了公益與私益、權力與義務的平衡，使得行政執法更加民主化，公法與私法在一定的領域得到了融合。

【關鍵詞】行政約談；法治化；法理

行政約談在現實行政執法的多個領域中已得到廣泛的應用，但由于學理界將行政約談分為不同的類型，例如決策參謀型、糾紛協調型、違法預警型等多種類型，所以其傾向的法律屬性也有些許的差異，不同學者亦有不同的看法，本文所論述的行政約談制度，主要以違法預警型為主。

一、行政約談性質界定

（一）行政約談的法律性質界定

行政約談自出現以來，其行為性質就頗受爭議，由于立法的滯后性，并未對行政約談的行為性質在法律上予以明確地定性，有些學者將行政約談制度看作是“政府對市場經濟的一種干預”。甚至有人對此種干預持反對態度，認為其會打破市場的原有秩序，擾亂市場的自我調節能力。有些學者則認為，行政約談制度與傳統的行政執法模式中的行政指導行為屬于同種方式，即在一定的建議、引導作用下使行為人采取一定的作為或不作為的方式來達到行政執法的目的。但上述觀點所涉之面過于偏頗，首先就第一種觀點而言，所有的行政約談并非均采取實體上的約談，在大數據的背景下，網絡約談已成為當今執法的一種潮流。而且行政約談制度所實行的領域并非都涉及政府對市場的干預，例如稅收征管。其次，筆者對于第二種觀點也不予認同，行政指導過程中具有一定的利益誘導因素，而行政約談的行為并不具有利益誘導因子，其只是在平等協商的基礎上先約后談的一種制度。因此，筆者看來，行政約談制度是行政機關對于行政相對人在特定的行政活動中可能出現的違法行為或已經出現輕微違法的行為的一種事前的審查預防機制，其具有新型性和獨立性，既不是政府對市場經濟的干預，也不同于行政指導行為。

（二）行政約談的執法方式界定

行政約談是一種非強制性的行政執法行為，其最大特點在于它的柔性執法方式。與其他依靠國家強制力而實現的行政處罰與行政強制等剛性執法存在明顯區別。行政機關與行政相對人在平等的基礎上，采取勸告、建議、警示、告誡等柔性方式達到預防違法行為發生的目的，當然，在此過程中我們不可避免行政主體由于其身份的特殊性，而給行政相對人造成一定心理上的壓力或造成一定的法律影響，但在行政約談的過程中，行政機關并不要求行政相對人強制的接受或服從，即行政相對人可以自愿的接受或不接受，這充分體現了傳統行政模式向“協商一合作”的行政模式轉變。行政約談雖作為一種非強制性的行政執法方式，但這并不阻礙其效力的實現，其在一定的層面具有警示、告誡的作用。

二、行政約談法治化之法理探析

（一）法經濟學之成本利益探析

1.執法上的效益成本

首先，在執法人員層面，行政約談制度只需兩個左右的行政人員即可完成，雙方主體在平等的基礎之上，通過協商、勸告等方式進行，換言之，行政約談制度大大減少了行政主體在行政監督管理活動中監督管理成本。其次，在執法方式上，強制性行政執法方式，行政機關需對與行政違法行為相關信息進行收集，對符合聽證條件的，應按照法定的程序舉行聽證，而行政約談制度則無相關成本支出。再者，在執法程序上。行政約談制度對于違法情節輕微的事項，可采取網絡約談的簡易程序進行，較為復雜的則約定特定的地點進行面對面的約談，兩種程序相對于其他的行政執法方式而言更具效率。簡言之，行政約談制度在相同的行政執法目的的背景下，能以較少的人力、物力和財力達到最優的行政執法效果，實現行政資源的合理配置。

2.手段上的效益成本

行政約談制度作為一種新型的執法方式，其充分體現了成本效益的理念，除了在執法上節約了行政資源外，其在手段上也起到了事半功倍的效果。采取柔性的方式，運用警示、告誡的方式，使行政相對人認識到自己行為的違法性而停止相關行為，將行政違法行為及時的遏止在事前，不僅減少了政府的行政執法成本，企業的生產經營成本也隨之降低。舉例來說，對于不符合食品安全的產品，一旦投入市場，政府將采取多種途徑，浪費較多的行政資源對此批違法產品予以處理，對違法企業予以處罰，不僅如此，企業在生產此批商品的過程中所投入的成本將得不到利益的回報，甚至需再投入較多的成本對此批商品予以召回或銷毀。因此，行政約談制度作為一種事前的防范機制，在手段上不僅對行政主體的成本進行了合理配置，也對企業的成本效益起到了促進作用。

（二）執法方式及理念的轉變

行政約談制度是行政執法方式的重大轉變，其充分地兼顧了法理與情理，一方面，其依據雙方意思自治，合理選擇的原則，使得行政執法方式更加切合民意，在實現行政目的的進程中，更有利于行政目標的實現，突破了傳統的行政法中將行政意志強加于行政相對人的局面，緩和了雙方的對立矛盾。另一方面，行政約談制度在行政主體與行政相對人之間建立了有效的溝通機制，除解決當前問題外，還能有效地反饋出行政監督管理過程中的其他潛在問題，有利于通過民主的途徑來查找自身的不足。民主性是法治的價值基礎，公民在行政管理中的有效參與使得行政的執法方式得以向民主化的軌道轉變，公民的主體地位得以充分的實現，行政決策更加的傾向于民生，更加規范化、科學化。除此之外，行政約談法治化也是實現行政法治，轉變執法理念的體現。首先，從行政法的基本要求來看，行政主體的行為必須合法且合理，依法辦事，無法依則不為，行政約談制度要想成為行政執法的重要手段，必須將其納入到法治化的軌道當中，在法律中予以明確的規定，這是行政約談法治化的根本要求。其次，行政約談使得行政執法理念得到重大轉變，在傳統的行政法模式中，行政主體大多采用單方的“命令一控制”的剛性執法，而行政約談制度則在行政雙方相互尊重、平等交流的基礎上進行，使得新型的行政約談制度的柔性執法更具實質意義上的正當性，使得此種意義上的行為更加民主化。endprint

（三）法益的平衡

1.公共利益與私人利益的平衡

公共利益的維護與私人利益的兼顧一直是法學界所亟待解決的難題，處理好二者之間的關系，做到利益平衡是我們所追求的目標，在當代的行政執法模式中，國家的強制力需賦予行政機關一定的行政監管職能，從而更好地維護國家利益和社會利益。但公民的參與權等私權利在此過程中亦不容忽視，公民私人利益的維護是實現公民行政監督和制約的重要保障。均衡二者的關系是行政執法有效執行的重要因素。行政約談制度使得雙方在“協商一合作”、法律地位平等的基礎上實現行政監管的目的，公民的有效參與使得行政約談制度實現了公共利益與私人利益的均衡，改變了以往行政相對人只作為被管理對象，此種非強制性的手段，能較好地吸引行政相對人參與到行政的過程中，從而在保證私人利益的同時，實現行政目的。

2.權利與義務的平衡

所謂權利與義務的平衡亦可稱之為權力與權利的平衡，國家權力的監督是行政法治的重要內涵，公民權利的保障也是法治進程中的重要內容。在行政約談的過程中，行政相對人可對行政主體的約談行為提出質疑與反問，并可通過相應的途徑充分地維護自身權利，換言之，在行政約談這種新型的行政執法模式，行政相對人對于行政機關的行政公權力行使不必強制地服從。當然，這并不意味著可任由行政相對人不承擔任何后果的情況下隨意選擇，在確有必要的情況下，行政機關會采取后續的措施來保障行政目的的實現。因此，行政約談制度使得權利與義務在一定的限度內得到平衡，協調了行政執法過程中可能出現的利益>中突，實現了多方的博弈，形成對策性的均衡，為非強制性行政執法手段提供了理論上的依據。

（四）公法與私法的融洽

行政約談過程中，雙方主體在平等的基礎上進行協商，遵循著意思自治、自由決策的原則，使得行政約談制度更加地傾向于私法領域的關系，隨著公民權利的重視度不斷提高，在許多的領域已經突破了傳統行政法的束縛，實現了公法法律關系向私法法律關系的轉變，但無可否認的是，行政法作為典型公法性質的法，在實現與私法融洽的同時，仍應不忘其本質的公法屬性。因此，行政約談制度有效地結合了行政監管與服務型行政的雙重屬性，在協商合作的新型行政法模式下實現了市場監管與違法行為預防的結合，從而實現了行政執法的目的。

三、結語

行政約談行為作為新型的非強制性的行政行為，符合我國建設服務型政府，推行新型的“協商一合作”的行政執法方式的要求。雖然其在嚴謹性、責任的承擔等各個方面均受到學者的質疑，但我們不能否認其法律上的重大意義，一個新的法律制度的產生需要社會的長期實踐與嚴密的證成，行政約談制度亦不例外。在法律上，此種柔性的行政執法手段應當得到與行政指導、行政合同、行政調解等非強制性行政行為同等的對待，肯定其在行政制度上的獨立性地位。endprint