特別考量原則芻議

張硯哲

【摘要】特別考量標(biāo)準(zhǔn)由歐洲人權(quán)法庭于2001年查普曼案件的判決中確立，但對(duì)于特殊保護(hù)有關(guān)各方卻存在爭(zhēng)議。文章探究了特別考量標(biāo)準(zhǔn)近幾年的發(fā)展，在少數(shù)人權(quán)利保障方面的應(yīng)用，并提出只要對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)合理理解和應(yīng)用，特別考量標(biāo)準(zhǔn)將成為當(dāng)代少數(shù)人權(quán)利保護(hù)和應(yīng)訴的有利工具。

【關(guān)鍵詞】特別考量原則；少數(shù)人；人權(quán)

一、特別考量原則的產(chǎn)生

保證人人平等地享有各項(xiàng)普遍人權(quán)，禁止在享有人權(quán)方面的任何歧視，是幾乎所有人權(quán)文件的要求。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》以及其他國(guó)際人權(quán)文件的有關(guān)規(guī)定，任何人都享有生命權(quán)、健康權(quán)、平等權(quán)、受教育權(quán)等各項(xiàng)普遍性人權(quán)。基于國(guó)際人權(quán)法上的平等和不歧視原則，少數(shù)人群體的成員也當(dāng)然享有這些基本權(quán)利。但是，歷史和現(xiàn)實(shí)表明，少數(shù)人政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多方面的權(quán)利保護(hù)往往滯后于多數(shù)人，甚至被置于邊緣化的境地，所以，僅僅利用平等、不歧視的原則來保證少數(shù)人享有國(guó)際人權(quán)文件規(guī)定的基本人權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。除了平等保護(hù)之外，還需要采取特別的措施，給少數(shù)人予以特別保護(hù)和幫助，最終把法律上的、形式上的平等轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的、實(shí)質(zhì)上的平等。這就決定了少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的雙重性：第一重保護(hù)是根據(jù)平等原則和不歧視原則，確保少數(shù)人能夠與多數(shù)人一樣平等地享受各項(xiàng)基本人權(quán)；第二重保護(hù)是在具體情境下，確保少數(shù)人得到特別考量，以期少數(shù)人能夠在事實(shí)上與多數(shù)人一樣平等地享有各項(xiàng)基本人權(quán)和自由。正是考慮到這一點(diǎn)，大量的國(guó)際人權(quán)文件都在通過諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條等類似的相關(guān)條款，為少數(shù)人賦予了特殊權(quán)利、提供特殊保護(hù)。對(duì)少數(shù)人權(quán)利進(jìn)行特別保護(hù)是指提供適當(dāng)?shù)姆椒ǎú顒e待遇，以使少數(shù)人有別于其他人口的特征和傳統(tǒng)得以保留。本文介紹的特別考量原則正是體現(xiàn)特別保護(hù)原則司法適用的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、特別考量原則的內(nèi)涵

給予少數(shù)人平等的保護(hù)，無論理論界還是實(shí)務(wù)界都爭(zhēng)議不大，但對(duì)于特殊保護(hù)有關(guān)各方卻存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議主要涉及兩方面問題，即對(duì)于少數(shù)人提供特殊保護(hù)是否違反了平等和不歧視原則，對(duì)少數(shù)人的特殊保護(hù)是否意味著對(duì)多數(shù)人的歧視。筆者將從兩方面分析上述問題：

首先，特殊保護(hù)是實(shí)現(xiàn)事實(shí)平等的需要。平等的概念并不僅僅意味著以同樣的方式對(duì)待所有的人，給予不同情境的人相同的待遇只會(huì)使不公平繼續(xù)存在。以特別考量原則在Chapman案件中的適用說明這一問題。Chapman案件中，一個(gè)吉普賽家庭因其所居住的土地被政府規(guī)劃為綠化帶而被驅(qū)逐，歐洲人權(quán)法庭大多數(shù)法官認(rèn)為此案并未違反《歐洲人權(quán)公約》第八條。《歐洲人權(quán)公約》第八條規(guī)定，人人有權(quán)享有使自己的私人和家庭生活、家庭和通信得到尊重的權(quán)利……但是，依照法律規(guī)定的干預(yù)以及基于在民主社會(huì)中為了國(guó)家安全、公共安全或者國(guó)家的經(jīng)濟(jì)福利的利益考慮，不受此限。歐洲人權(quán)法庭多數(shù)法官認(rèn)為，政府對(duì)吉普賽人的驅(qū)逐是基于一個(gè)普遍的命令，并且是對(duì)處于綠化地的所有人適用的，所以政府行為并不違反國(guó)際公約。但法庭中占少數(shù)的7名法官持強(qiáng)烈反對(duì)意見，對(duì)吉普賽人適用平等原則予以驅(qū)逐，忽略了一個(gè)重要因素，即吉普賽人的特殊生活方式，其生活方式的特殊性決定了公約第八條的適用范圍應(yīng)予以拓寬，他們與基于房屋合同的住戶不同，所以條款適用情形很難相同。政府如果不能對(duì)不同的情形進(jìn)行差別對(duì)待，并且沒有客觀正當(dāng)?shù)睦碛桑瑒t很難排除歧視的嫌疑。

其次，特別保護(hù)不是特權(quán)。正如前文所述，對(duì)少數(shù)人進(jìn)行特別保護(hù)目的是為了實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等，是使少數(shù)人群體及其成員保持他們和傳統(tǒng)的權(quán)利得到落實(shí)。任何權(quán)利都是有界限的。首先是立法上的界限，其次是權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)行中的界限。如果一國(guó)的法律政策對(duì)少數(shù)人的保護(hù)超出了一定界限，從而對(duì)其他人口的基本人權(quán)和自由造成了妨害，就等于為少數(shù)人創(chuàng)設(shè)了特權(quán)。《少數(shù)人權(quán)利宣言》第8條第2款規(guī)定：“行使本宣言規(guī)定的權(quán)利不得妨害一切個(gè)人享受普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由。”以Gypsy Council一案為例，案中當(dāng)?shù)鼐炀譀Q定Horsmoden村莊綠化帶5英里內(nèi)禁止集會(huì)，但當(dāng)?shù)氐募召惾艘呀?jīng)決定在那里舉行肯特的Horsmoden馬市，法庭上原告稱，這次集會(huì)對(duì)于居住在英國(guó)的羅姆人有著非常重要的文化意義和社會(huì)意義，并且這次集會(huì)主要由Gypsy人參加。被告稱，這次禁令之所以制定是因?yàn)橐酝募瘯?huì)參加者曾做出過反社會(huì)的行為。歐洲人權(quán)法庭支持了被告的說法，因?yàn)椤霸搮^(qū)的吉普賽人完全可以選擇在20英里外的地方舉行集會(huì)”，法庭的判決考慮了下列因素：第一，處于公共安全的考慮，當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ畹谋ＷC應(yīng)當(dāng)高于少數(shù)吉普賽人的利益，因?yàn)榇饲樾蜗拢?dāng)?shù)鼐鞕C(jī)關(guān)的決定并非導(dǎo)致吉普賽人不能夠集會(huì)。第二，Hor5monden Fair是傳統(tǒng)的集會(huì)方式，對(duì)于吉普賽群體來說有著非常重要的文化和社會(huì)意義，但是集會(huì)的自由并不是絕對(duì)的，集會(huì)舉行的地點(diǎn)以及對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻挠绊憫?yīng)該被予以合理考慮。

三、特別考量原則對(duì)少數(shù)人權(quán)利的意義

特別考量標(biāo)準(zhǔn)下，每個(gè)國(guó)家在特定情形下必須自己決定什么是適合該種權(quán)利發(fā)展的合適措施。在此意義上，特別考量標(biāo)準(zhǔn)與加至國(guó)家之上的物質(zhì)平等標(biāo)準(zhǔn)相類似：首先，特別考量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定國(guó)家促進(jìn)少數(shù)人生活方式發(fā)展的義務(wù)，這種義務(wù)是要求由政府方針政策所體現(xiàn)。其次，特別考量標(biāo)準(zhǔn)要求國(guó)家在指定政策或執(zhí)行政策時(shí)首要考慮少數(shù)人的利益，此項(xiàng)要求也是國(guó)際人權(quán)組織審查政府行為時(shí)要考慮的因素。無論政府是否承擔(dān)促進(jìn)少數(shù)人發(fā)展的義務(wù)，法庭對(duì)其審查時(shí)會(huì)采取通用的方法，不過也有偏差。國(guó)家的責(zé)任不僅來源于公約的實(shí)施體系，更重要的是公約的措辭。“各種合適的措施”來發(fā)展促進(jìn)少數(shù)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對(duì)少數(shù)人的特殊需要予以認(rèn)同，賦予國(guó)家義務(wù)保護(hù)少數(shù)人安全、認(rèn)同和生活方式，目的不僅在于保護(hù)少數(shù)人自己的權(quán)益，更在于保護(hù)整個(gè)世界的文化多樣性。

四、特別考量原則在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作

“特別考量標(biāo)準(zhǔn)”是否等同于反歧視行動(dòng)，或者只不過是歐洲人權(quán)法庭內(nèi)部的一種態(tài)度，歐洲人權(quán)法庭并未對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)做具體的解釋，不過法庭提出了國(guó)家?guī)椭l(fā)展少數(shù)族裔生活方式的義務(wù)，而法官適用條款時(shí)內(nèi)部的意見分化則要求對(duì)實(shí)踐做更深入的分析。甚至可以這樣認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中首要做的就是對(duì)不同層級(jí)的權(quán)利劃分尋找一種基礎(chǔ)，而少數(shù)人的個(gè)人權(quán)利應(yīng)是放置在更高層級(jí)，這并非首創(chuàng)，事實(shí)上，人權(quán)學(xué)術(shù)理論正是包含著不同的保護(hù)級(jí)別、基礎(chǔ)或是不同族裔的特定屬性或不同的特點(diǎn)。傳統(tǒng)對(duì)于人權(quán)的保護(hù)要求國(guó)家對(duì)人權(quán)不予干涉，但是要實(shí)質(zhì)地保證少數(shù)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利，某些情形下要課以國(guó)家更積極的義務(wù)，如果說國(guó)家法欠缺足夠的補(bǔ)償措施，那就要求國(guó)家應(yīng)采取立法活動(dòng)使國(guó)家法律與公約契合。

對(duì)特別考量標(biāo)準(zhǔn)更深一步的思考就是國(guó)家的發(fā)展促進(jìn)責(zé)任。“發(fā)展促進(jìn)”一詞在國(guó)際人權(quán)法上有著特定的、明確的含義。歐洲人權(quán)法庭在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的討論中將其具體化。《經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)利公約》規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，同人權(quán)類似，賦予國(guó)家三種層次的義務(wù)，即尊重的義務(wù)、保護(hù)的義務(wù)和滿足的義務(wù)。發(fā)展的義務(wù)具體包括提供的義務(wù)，促進(jìn)的義務(wù)和發(fā)展的義務(wù)”。國(guó)際法學(xué)家協(xié)會(huì)做出這樣的總結(jié)：“國(guó)家應(yīng)承擔(dān)滿足和發(fā)展少數(shù)人權(quán)利的義務(wù)即意味著，國(guó)家應(yīng)保證利用各種資源完善少數(shù)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的路徑，當(dāng)公民因其不可控制的原因不能實(shí)現(xiàn)權(quán)利時(shí)，國(guó)家應(yīng)采取必要措施保證其管轄范圍內(nèi)的每個(gè)人能夠取得基本的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利。以公民獲得食物的權(quán)利為例，當(dāng)公民因?yàn)槭I(yè)、處于弱勢(shì)地位、年齡、不可抗力或土地貧瘠等原因而生活不能保障時(shí)，滿足一發(fā)展義務(wù)就要求當(dāng)事國(guó)為公民提供直接的援助。”

五、特別考量原則對(duì)中國(guó)的意義

中國(guó)的少數(shù)民族屬于國(guó)際法上的少數(shù)人的組成部分。中國(guó)歷來十分重視少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)問題，積極采取各種措施，忠實(shí)履行國(guó)際人權(quán)公約的義務(wù)，切實(shí)保護(hù)各少數(shù)民族的合法權(quán)利，并取得了舉世公認(rèn)的進(jìn)步和成績(jī)。中國(guó)已經(jīng)基本形成了具有自身特色的保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的法律規(guī)范體系，各民族公民各種權(quán)利基本上都可以依法得到保障。但法律規(guī)范體系還不夠完善，中國(guó)保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的主要依據(jù)就是《民族區(qū)域自治法》，要更好地實(shí)施這部法律的規(guī)定，就需要進(jìn)一步加強(qiáng)與之相配套的法律法規(guī)建設(shè)，以便有利于形成更加完善的保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的法律規(guī)范體系。為此，應(yīng)加緊制定《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施條例，指導(dǎo)、幫助尚未制定自治條例的民族自治地方制定自治條例，加強(qiáng)散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法工作，盡快出臺(tái)《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，加強(qiáng)民族工作實(shí)踐急需的專項(xiàng)法規(guī)制定工作。只有這樣，中國(guó)保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的法律規(guī)范才可能形成更加完善的體系，中國(guó)公民的權(quán)利才可能得到更加全面、有效和充分的保護(hù)，特別考量原則對(duì)于完善我國(guó)立法和司法有著重要的借鑒意義。endprint