農民教育培訓立法之審思

錢明

農民，乃農業從業者也。農民教育培訓是以提高素質、促進個人全面發展、促進“農業增效、個人增收”為目的，對農民進行的促使思想觀念、思維方式改變，掌握知識、形成技能和發展能力為主要內容的活動。

近幾年，泰州市積極通過“農業職業技能培訓” “新型職業農民培育”等項目開展農民教育培訓工作，“從業者年齡日漸偏大、整體素質逐年下降，先進科技推廣應用程度日趨弱化”的趨勢得到了一定程度的遏制。但工作中仍然存在一些不足。一是培訓規模小。泰州市56萬農業勞動力中每年能夠接受系統培訓的只有4000人左右。二是培訓投入長期不足。除國家、省財政支持的教育培訓項目外，泰州市及各市區對農民教育培訓機構基礎建設和農民教育培訓的投入不足，農民教育培訓體系建設欠缺、不完善。三是監管機制亟需完善。目前泰州市級層面開展農民教育培訓的行政部門有12家，資源分散、多頭管理，缺乏有效統籌協調，教育培訓資源整體效率相對不高；監管體制、機制建設不到位，監管機構、主辦單位職能不清。四是教育培訓隨意性大。由于農民教育培訓缺乏有力的法律和制度保障，教、學脫節，效果得不到保證；存在“事隨人走、人走事散、培訓跟著項目”現象；農民教育培訓工作存在一定程度的隨意性，具體辦學單位自由裁量權偏大。

解決上述問題的途徑、對策、方法有多種，但最有效、最重要的途徑是健全相應的法律法規，制定專門、系統的農民教育培訓法律法規體系，將農民教育培訓的組織管理、經費投入、教育機構、農民接受教育的權利和義務納入法制化的軌道，保證農民教育培訓工作的規范性和可持續性。至今為止，除天津、甘肅兩省市發布了地方性的農民教育培訓條例外，其他地方及國家層面還沒有關于農民教育培訓的專項法規。

一、農民教育培訓的特殊性

（一）從教育培訓的目的看

農民教育培訓與普通全日制教育不同。普通全日制開展的是專業教育，教育的目的是培養專業人才，培養的是未來的從業者。農民教育是產業教育，是圍繞農業產業發展開展的教育，教育培訓的對象主要是農業勞動者。農民教育培訓著眼于當前實際，全日制教育著眼于未來；農民教育培訓著眼于產業發展需要，全日制教育著眼于專業發展。

（二）從教育培訓對象來源看

從實際情況看，農民教育培訓的對象是農業發展過程中的勞動者，包括農村種養大戶、家庭農場主、農民合作經濟組織骨干、農村經紀人、農機手、科技示范戶、農村基層干部、鄉村農技推廣服務體系人員、農業企業和場圃職工、在鄉返鄉青年等。

（三）從教育培訓內容看

農民的“產業教育培訓”與“學院派”的“專業教育”要求不同。由于農民教育培訓的對象是從事農業生產的農民，因此教育培訓內容十分注重實用性和實踐性，必須圍繞生產實際和農民需求開展教學，不能唯上、不能唯書、只能唯實。因此，農民教育培訓必須要因材施教、因需施教。

（四）從教育培訓的方式看

由于農民具有很強的“現實性”，因此教育培訓過程中要堅持直觀性教學和生活化原則，要走出教室，通過現場觀摩、田頭示范、一線指導和實地操作等實踐活動教育培訓農民。農民教育培訓要取得效果，必須從農民的身體狀況、認知、需求等差異的個性實際出發，進行有差別化的、具有針對性的教育培訓。

（五）教育培訓相對滯后

一是由于農業自身特點、農業生產力方式等因素的制約，農民的生產、生活方式、經營理念與工人、醫生等相比相對滯后，參學的主動性、積極性不夠。二是農民接受教育培訓的整體水平相對滯后。三是農民教育培訓的經費投入、機構及教師隊伍數量相對不足，并且教育培訓質量偏低，教育培訓理念相對滯后。四是國家、社會提供給農民的教育培訓資源相對匱乏，農民可選空間小。

二、農民教育培訓法律框架構建

我國是一個農業大國，進行農民教育培訓立法必須在立足自身農業、農民實際的基礎上，有選擇地借鑒國外經驗。

農民教育培訓立法，要明確農民教育培訓的實施主體和責任主體，明確國家主管部門、有關單位、農民自身的權利、義務，明確農民教育培訓的工作機制，明確農民教育培訓的扶持、激勵機制和經費、師資、設施保障機制。應著重構建好以下內容。

（一）明確農民教育培訓的領導管理機構

目前，農民的教育培訓種類多，除了農業部門外，人社、科協等部門都有農民培訓項目，但相互協調溝通不多，各自為戰、單打獨斗，教育培訓資源沒有形成“合力”，農民教育培訓工作缺乏統一組織、協調機制，資金、資源浪費嚴重。因此，農民教育培訓法應明確專門的管理機構，統一管理各地的農民教育培訓工作。根據我國農民教育培訓多頭管理和農民教育培訓涉及面廣的實際情況，可由國務院牽頭，成立由農業、教育、科技、財政、人社等主管部門組成的聯合領導機構（農民教育培訓工作領導小組），統籌管理協調全國農民教育培訓工作，實行定期聯席會議制度，農業行政主管部門負責日常工作。各省、市、縣建立相應的機構。

（二）明確教育培訓體系建設的規范性要求

目前，不少地方的教育培訓體系建設不健全，工作大多處于被動應付局面，教育培訓質量得不到提升。加之我國農業生產地區差異性大，農民人口基數大，農民教育培訓具有復雜性、長期性、艱巨性的特點。要確保教育培訓工作順利開展，必須建好完整的教育培訓體系。一是要理順關系，劃分職責范圍和教育層次。打破過去的條塊分割狀態，避免培訓內容的相互交叉，理順各種教育資源的關系，明確定位，建立職責清楚、層次分明、結構合理、布局科學、開放有序的農民教育培訓體系。二是應明確承擔農民教育培訓任務的機構需具備的師資力量、場所設施和實訓基地等標準條件。在多年的農民教育培訓過程中，我國已逐步建立起從中央到地方的中央、省、市、縣、鄉鎮的以農業廣播電視學校、農民科技教育培訓中心為核心的五級農民教育培訓體系。可以借助現有基礎條件，加快構建和完善“一主多元”的農民教育培訓體系，滿足農民多層次、多形式、廣覆蓋、經常性、制度化的教育培訓需求。三是明確教育培訓體系建設投入機制，保證體系的高效運行。endprint

（三）明確農民教育培訓的經費來源

目前，我國的農民教育培訓，主要以政府投入為主，這種機制有力地保證了農民教育培訓的可持續發展，但由于沒有法律的保障，政府投入有一定的隨意性，《農民教育培訓法（條例）》應明確將農民教育培訓經費列入年度財政預算，并隨著經濟社會發展逐年增加。另一方面我國尚處于社會主義初級階段，經濟尚不是很發達，一味依賴政府投入行不通，投入力度小、工作效率低。因此，應該在法律中明確建立以政府為主體的多方投入機制，建立農民教育培訓基金，接受社會捐贈；逐步建立政府、農業企業、農民等受教育培訓者和社會共同分擔、多渠道來源的農民教育培訓經費籌措機制，不斷增加農民教育培訓投入；建立農民教育培訓經費市場化運行機制，政府公開招標教育培訓機構，教育培訓內容按照需求確定，開展合作社、農業企業內部教育培訓，農民自主選擇教育培訓機構。

（四）明確農民教育培訓公益性性質

在我國，農民是弱勢群體、農業是弱勢產業。因此政府提出了“工業反哺農業”“多予少取放活”的扶持政策，農民教育培訓應明確基礎公益性性質。具體教育培訓過程中，農民學員不但可以免費接受教育培訓，教育培訓的舉辦者還可以向參學農民支付一定的報酬。法國實現了農民按需培訓，農民可以自選培訓內容、培訓時間，培訓不僅免費還發培訓期間的工資。英國則對參加農業職業教育培訓的農民，每周發給25英磅的補貼。在我國參加培訓的農民學習期間按照當地日平均工資標準，有國家、地方、農業企業等按照一定比例發給補貼。

（五）明確農業行業準入制度

目前，很多國家通過法律手段將農業生產經營、農場繼承和管理與接受農業教育的程度掛鉤，建立了嚴格的農業就業制度。歐洲各國普遍實行農民資格考試，政府規定必須完成一定的農業職業教育（一般兩年以上），考試合格者發給“綠色證書”，才有資格當農民。德國1969年頒布了《職業教育法》，規定受訓者必須經過正規的職業教育取得農業師傅證書才能獲得農場經營權。在農民教育培訓法律中，應明確，我國逐步實行農業行業準入制度。在經濟發達地區，在農業生產規模化程度較高的地區可以逐步實行。明確擬從事農業生產的，必須經過1年左右系統的教育培訓，并經過1年的生產實踐，才能取得從事農業生產經營的資格，才能取得土地承包經營權。

（六）明確農民教育培訓對象

我國應把農業從業者特別是青年農民作為教育培訓的主體，把農業的后繼者（畢業后返鄉的大學畢業生、退伍軍人、返鄉農民工等）列為重點教育培訓對象。從目前看，下列人員可以作為 “正式候選人”，重點進行教育培訓： 村組干部、種養大戶和家庭農場主等農村、農業發展帶頭人；農業生產經營專業戶（如農機服務專業戶、農民經紀人等）；農業技能服務型人才（如農民技術員、動物防疫員等）；農業后繼者（如返鄉農民工、家庭農場繼承人等）；大學生村官；村組干部（黨支部書記、村主任等）等。

（七）明確農民教育培訓內容

農民教育培訓內容應該實用，圍繞農民需求和農業生產需要確定內容。內容可以涉及農產品銷售、品牌建設、土地規劃與利用、農產品的儲存與加工等領域，可以包括市場信息知識、農業科技、資金信貸、政策法律文化衛生、創業理念、職業道德、農場經營與管理、食品安全等。通過“送教下鄉”等方式，促進理論教學與實踐教學相結合、教育培訓與生產經營相融合，增強教育培訓的針對性和實效性，從觀念、理念、道德、技術、能力等方面全方位提升農民素質。

（八）明確農民教育培訓的方式

接受教育培訓的農民可根據個人興趣愛好、發展愿望、個人特長等自主選擇教育培訓內容和方式。教育培訓機構根據農民需求“量身定做”教育培訓方案，通過聘請優秀農技員、經營能人、管理“高手”、種養能手擔任兼職講師，通過“傳、幫、帶”“一對一”、個別指導、小組幫扶、夜校或者現場示范開展課堂教學、示范實習、崗位實習等方式提供就近教育培訓服務，利用廣播、電視、網絡等形式，采取互動式教學方法，開展遠程教育培訓，并逐步完善遠程教育培訓系統。多種方式進行全程實時指導，促使其掌握現代農業生產、經營、管理等基礎知識和技能，切實提高教學質量。農民教育培訓實行分類、分層制度，為高、中、低不同層次的農民提供了適宜的教育培訓內容。

（九）明確農民教育培訓效果的考核方式

《農民教育培訓法（條例）》必須明確農民教育培訓效果檢驗考評辦法。可以采取以下三種辦法：一是結果考核法。把“生產規模擴大、產量提高、品質提升、效益增加、收入提高、新知識技術品種的采用率”等客觀因素作為衡量農民培育培訓質量、效果的重要指標，改變過去“紙上談兵”的考評辦法。二是引入過程考核法。如在擴大種植業規模化生產過程中，按照專業化、標準化、集約化生產要求，提出每個生產環節的教育培訓、跟蹤指導要求和考核指標，對農民進行分階段、持續、實時的跟蹤考評。三是證書考核法。對農民試行學歷證書與職業資格證書制度，考核成績合格者可獲得相關證書。

（十）明確農民參加教育培訓的基本權利、義務

參加教育培訓的農民不但可以享有《教育法》規定的“參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料；按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金；在學業成績和品行上獲得公正評價，完成規定的學業后獲得相應的學業證書、學位證書”等權利外，我國應整合現行的農業農村政策，促進農業生產要素、金融信貸、農業保險等支農、惠農政策優先向參加教育培訓并取得合格證書的農民流轉，積極扶持農民，并實行農民在醫療、養老及子女上學等社會福利、社會地位等方面待遇的平等。

法，是全體社會成員必須共同遵守的行為規范。農民教育培訓需要全社會的關心、關注和支持。當前，我國經濟、社會發展處于發展的新常態，依法治國成為國家治理的基本方略。要實行農業現代化，實現全面建設小康的各項目標，需要不斷提高全民的科技文化素質。當前，作為弱勢群體的農民，其教育培訓亟需加強。保證農民教育培訓規范、可持續、有效開展的最重要措施，就是加強相關立法。筆者認為，加強農民教育培訓立法：一要充分考慮我國農民和農業生產的實際，要因地制宜，可以借鑒外國經驗，但不能照抄照搬；二要明確立法的重點，在總結多年來農民教育培訓經驗的基礎上，圍繞提升農民素質、實現農業增效、農民增收的中心，通過法律切實解決農民教育培訓過程中存在的問題和不足，實現“依法治國”的基本“方略”在農民教育培訓上得到充分體現。★

（作者系江蘇省農業廣播電視學校泰興市分校校長）endprint