健全治理體系是重要路徑之一

文／吳 明

到2020年要基本形成維護公益性、調動積極性、保障可持續的公立醫院運行新機制和決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的治理機制。而實現這一目標的重要路徑之一是健全公立醫院治理體系。

建立高效的政府辦醫體制

由于公立醫院管理權責分散在編辦、發改委、財政、人社和衛生計生等多部門，辦醫主體不明確。各個政府相關部門都無法真正對公立醫院發展方向和重大決策產生決定性的影響，且各部門在政策和管理上缺乏統籌協調性，是政府辦醫職能不完全到位的主要原因，也導致公立醫院的部分重大決策權由醫院院長實際掌控，且權力的使用缺乏有效制衡，成為公立醫院過度追求經濟利益、公益性淡化的主要原因之一，公立醫院的運行偏離了政府舉辦公立醫院的目標。但同時，政府又在不同程度上通過行政手段直接干預醫院的經營管理事務，不僅影響到公立醫院的管理效率和效果，也因權責扭曲而難以問責。

因此，健全治理體系首先要明確政府對公立醫院的舉辦職能，并建立起高效的政府辦醫體制。主要做法是建立以由政府領導牽頭，政府相關部門、人大代表和政協委員以及其他利益相關方組成的公立醫院管理委員會為主要形式的政府辦醫療機構，行使公立醫院舉辦權、發展權、重大事項決策權、資產收益權等，可下設管理中心作為執行機構，履行政府的辦醫職能。在此基礎上，明確院長權責，落實公立醫院獨立法人地位，形成以產權鏈條為核心的公立醫院治理體系。

明確院長的激勵和約束機制

在建立高效政府辦醫體制、落實政府舉辦職能的基礎上，明確公立醫院院長權責，建立與公立醫院獨立法人地位相一致的治理結構和治理機制，形成決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。

政府作為舉辦主體，主要通過影響公立醫院院長權責，來改變目前公立醫院擴張型發展戰略和做大收入規模的運行模式，促使公立醫院在保證質量的前提下，有效控制成本，減少不合理醫療費用的發生。主要措施包括審議公立醫院章程、發展規劃、預決算等，決策重大事項，聘任公立醫院院長，對公立醫院實行運行監管和績效考核等，從而建立起有效機制激勵和約束院長。目的是通過落實公立醫院院長自主經營管理權調動院長的積極性，激勵公立醫院按照政府設立的目標發展和運行，并通過對院長權力使用的制衡減少和控制公立醫院對群眾利益的偏離，實現政府舉辦公立醫院的目標。

建立有效的制衡機制

既往公立醫院出于自身發展和利益的考慮，存在盲目擴大規模、追求收入最大化以及過度提供服務等問題，主要原因之一就是在分權的同時，對公立醫院院長權力的使用缺乏有效約束。《指導意見》提出落實公立醫院經營管理權，如果缺乏有效制衡，可能會導致公立醫院形成更為嚴重的內部人控制。因此，建立起有效的制衡機制更為重要。

首先要明確政府的公立醫院監管職能。一是作為“所有者”在產權鏈條上對公立醫院及其院長的監督；二是作為政府行政管理部門，建立起綜合監管制度，包括完善法律法規體系，制定區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，強化對公立醫院醫療質量安全、醫療費用、不規范行為的監督以及對公立醫院經濟運行和財務活動的會計和審計監督，同步推進醫保支付方式、取消藥品加成、調整醫療服務價格、降低藥品耗材價格、“兩票制”等改革，并建立有效的醫療服務市場競爭機制，形成對公立醫院的有效約束，以保證院長“有權不任性”。