城市公共自行車運行管理調查與研究

何雨瑩+劉文麗+陳神敏+陸雨虹+韋怡寧

摘要：城市公共自行車作為準公共產品，供給方式多樣，具有一定的非競爭性和非排他性。廣西政府主導下公共自行車和市場主導下的共享單車目前都主要面臨一些問題，文章研究通過分析兩種運營模式，促進“最后一公里”問題解決的同時，也給廣西的城市公共交通管理將帶來新的機遇和挑戰。

關鍵詞：公共自行車；公共交通；共享單車

城市公共自行車作為準公共產品，供給方式多樣，具有一定的非競爭性和非排他性。狹義的城市公共自行車是政府主導下的公共自行車；廣義的城市公共自行車既包括政府主導下的帶樁公共自行車，又包括市場主導下的新興無樁共享單車。城市公共自行車的準公共產品屬性在一定程度上決定了政府有責任提供公共自行車，而隨著創業創新和公共產品提供方式多樣化的發展，市場提供城市公共自行車的積極性不斷增加。

一、廣西城市公共自行車的發展現狀

2007年我國開始引入國外城市公共自行車模式，2011～2014年我國住建部總共開展了三批“城市步行和自行車交通系統示范項目”，我國城市公共自行車總數量居全球首位、許多城市公共自行車數量名列世界前茅。同時在“互聯網+”、“O2O”、共享經濟大背景下，2014年我國出現首家互聯網共享單車，2016年至少有25家共享單車品牌涌入市場，市場規模為0.49億輛，2017年共享單車預計市場規模為1.01億輛。

（一）政府主導下公共自行車的發展現狀

2009年南寧啟動廣西首個政府主導的城市公共自行車試點前期工作，而后柳州在2013年、桂林在2014年也相繼開展公共自行車項目建設。政府主導模式下的公共自行車雖然各城市具體實施情況有所不同，但建設資金大多來源于財政性資金，日常運營管理資金也部分來自政府補貼，因此本質上屬于政府主導模式。

經過幾年的發展，公共自行車分布范圍不斷擴大，給市民的出行帶來便利。截至2017年年初南寧共建設896個站點，投入25000輛公共自行車行，平均大約6個持卡人使用同一輛車；柳州共建設402個站點、投入13900輛公共自行車次，平均不到兩個持卡人使用同一輛車；桂林共建設333個站點、投入10000輛公共自行車，平均5個持卡人使用同一輛車。

（二）市場主導下共享單車的發展現狀

共享單車由私人企業提供，并在很大程度上靠風險投資推廣和運營。共享單車運營商每天將車輛投放在道路劃線區域內供用戶使用，用戶通過智能手機掃描車身二維碼，完成實名認證和注冊后繳納一定的押金和預充值后即可借車，用車完畢時可根據用戶需求停放在道路任意劃線區域內鎖車并在手機上完成相關操作即可還車。

2017年1月首家共享單車出現在廣西南寧街頭，幾個月內廣西陸續又添摩拜、永安行、索天等多家共享單車品牌。隨著各個品牌共享單車的入駐，在解決“最后一公里”問題、補充市民綠色出行方式的同時，也給廣西的城市公共交通管理將帶來新的機遇和挑戰。

二、廣西城市公共自行車存在的問題

（一）政府主導下公共自行車存在的問題

1. 站點規劃問題

南寧公共自行車站點規劃由市交通設計院負責，柳州則是由市規劃局負責，而桂林卻是由運營公司自行建設站點后再向市政府報備。運營企業以營利性為目的，以運營企業為站點規劃主體的形式下，容易導致企業過于重視市中心等商業價值較高的站點建設、忽視郊區等地居民的出行“公平”問題。而且在這種形式下，由于沒有政府對站點規劃強有力的協助，運營企業在站點建設無法調與相關商家和居民進行全面協調，從而影響公共自行車項目施工的進度。

2. 運營效率問題

在實地問卷調查樣本對公共自行車站點和車輛設置、公共自行車借還便利度、公共自行車工作人員服務和維修質量“不滿意”和“較不滿意”的結果占有一定比重，且南寧、柳州樣本滿意度普遍低于桂林樣本滿意度。

在實地調查中發現，雖然每個站點查詢機、手機APP都具備查詢車輛車位功能，但在實際用戶借車還車“全靠運氣”，極少私用到站點查詢機借車還車，借車沒車、還車沒位的狀況屢見不鮮，無形中增加用戶的出行時間成本，降低借還便利度和用戶體驗。此外，在投訴咨詢方面南寧用戶普遍反映公共自行車客服熱線常常不在線，連續超過3次以上撥打才有可能被接聽。

3. 財政壓力問題

政府主導模式下的公共自行車雖然在各城市的具體實施情況有所不同，但建設資金大多來源于財政資金，日常運營管理資金也部分來自政府補貼，因此在很大程度上依賴于財政投入。南寧市直至2016年總共用于購買公共自行車及其配套服務3.45億元，約占2015年南寧市城市維護建設稅本級收入（10.42億元）的33%；截至2016年7月桂林總共3期公共自行車項目使用政府采購資金超過2800萬；桂林市2015年對公共自行車一期項目投入299萬元，并計劃5年內投入3400萬元二期項目。

（二）市場主導下共享單車存在的問題

1. 審批手續缺失問題

由于城市規劃和消防等因素，南寧、柳州等城市管理規定共享單車不允許隨意在街道停放，需辦理相關的審批手續才能運營，然而2017年1月21日ofo共享單車首現南寧街頭但相關運營商并未辦理任何手續，受到城管部門的關注并暫扣部分違停車輛。3月21日永安行共享單車運營商在未辦理相關審批手續情況下，將共享單車投放柳州街頭開始租車運營，第二天即被相關部門執法拖走。這些缺乏相關審批手續、隨意投放公共自行車的行為給城市交通和管理帶來了不必要的麻煩。

2. 違規投放停放問題

共享單車的違規投放停放是指共享單車投放停放在停車規劃區域以外，占用盲道、機動車道等城市道路和綠化帶、禁行公園等公共空間的行為，包括運營商的違規投放和使用者的違規停放。endprint

截至2017年3月由使用者違規騎入南寧南湖公園而被扣押的共享單車超過100輛；截至4月南寧江南區城管執法隊轉正違停共享單車200余輛，教育和引導違停市民100余起。

3. 獨占共享單車問題

共享單車作為共享資源，應該為普遍大眾服務，而個別使用者將共享單車騎入密閉區域（如居民樓或小區）為某小一團體服務，甚至有人為一己之私將共享單車上私鎖、私藏甚至改裝兜售、惡意毀壞等行為，不僅讓其他用車人找不到車，還給社會管理帶來困難。在共享單車入駐南寧以來，將共享單車刮掉二維碼或數字編碼、騎入小區樓道、扛上自家陽臺、塞進汽車尾箱等現象均被網民關注。

三、廣西城市公共自行車存在問題的原因

（一）政府主導下公共自行車存在問題的原因

1. 頂層設計不合理

相對于南寧、柳州市由市政府的國有獨資公司建設運營公共自行車的形式，桂林通過政府通過出讓經營權推行公共自行車形式對政府頂層設計的要求更高。公共自行車作為公共產品的一種，如何使承建公共自行車的民營企業在以盈利為目的本質下服從于公共利益，使基本公共服務達到均等化，滿足不同區域市民對出行多樣化的需求，避免重視站點的商業價值而輕視站點的公平問題，是政府在公開招標談判時應該著重考慮之處。

2. 運營模式導致固有的效率缺陷

在這種政府主導的公共自行車模式下，政府能夠為公共自行車前期建設匯聚各種資源，但在后期運營中也必可避免的產生效率不足的問題。像南寧、柳州兩市通過市政府成立的國有獨資企業建設運營公共自行車，使政府幾乎同時擁有公共自行車的所有權和管理權，導致對公共自行車創新、推廣的運營效率不高。而桂林則通過政府出讓經營權的形式由民營企業建設運營公共自行車，不易產生所有權和管理權集于一身導致效率不高問題。

3. 公共自行車運營成本高、具有非盈利性

公共自行車系統除了車輛本身外，還包含數據中心、車樁、防盜、定位、監控等配套設備，項目成本較高。通過國有獨資公司投資建設運營公共自行車，對項目順利開展具有一定的促進作用，但對于市場上專門從事公共自行車建設運營企業，政府不具有比較優勢，無法有效地節約成本，給財政帶來較大壓力。

（二）市場主導下共享單車存在問題的原因

1. 政府管理的滯后

管理往往滯后于創新，對共享單車的管理也在一定程度上滯后于它的創新進度。在多家共享單車進駐之后，各城市管理部門對共享單車一般視作普通自行車進行日常管理，并未專門出臺相關管理規定。但共享單車本身具有一定的特殊性，它的盈利目的、一次性投放規模、對公共資源的占用度等，使其的管理定位應與普通自行車有所區分。由于針對性規范的缺失，使共享單車的準入標準、運營管理辦法甚至政府主管單位的確定等基本要素無從依據，很容易引發政府與企業、企業與用戶之間不必要的糾紛，甚至對城市的管理和市民的出行產生阻礙，增加城市管理和出行成本。

2. 運營商資本逐利傾向、城市公共資源提供有限

共享單車是在“雙創”、“互聯網+”、O2O甚至共享經濟背景下誕生的新興事物，一年中20余種品牌的競爭一、二線城市、占據三、四線城市。在自身資本逐利的驅動下，很容易導致各共享單車運營商為增加市場占有率而盲目投放，甚至可能導致其在用車需求量較大區域違規投放車輛的行為。其次城市容量有限的情況下，停車位等公共資源的供給有限或供給結構不合理，無法適應投放量劇增的共享單車，從而引發共享單車違規投放停放的情況發生。

3. 人與車、監管部門與運營商的信息不對稱

一是人與車的信息不對稱。共享單車停放不確定性也給使用者找車、運營商甚至監管部門管理車輛帶來一定困難。雖然市場上大部分共享單車自帶GPRS定位器，但仍有運營商為以低成本占據市場將沒有裝上定位器的共享單車投入運營，卻將更多的管理成本推給了城市和社會。二是監管部門與運營商的信息不對稱。共享單車自帶的部分準公共產品性質，使得企業無法完全獨自解決與共享單車亂停放而降低出行效率的市場失靈問題，政府必須適時、合理地介入監管。但由于信息不對稱，使得相關管理部門與運營商無法通過一般渠道進行溝通處置違停車輛、無法獲取車輛GPS定位信息對車輛投放量進行合理科學的監管。

4. 使用者素質不高、失信成本較低

在經濟人假設中，社會上的每一個人都是“精致的利己主義者”。共享單車用戶素質的高低時刻影響車輛的使用。此外，雖然共享單車運營商對用戶違規行為進行信用分扣除、永久禁用等懲罰，但由于用戶對市場上共享單車品牌選擇多樣性，用戶對某一共享單車的失信并不會影響個人在其他共享單車上的使用、更不會影響個人其他重要業務的開展，單憑運營商單方面懲罰對規范用戶使用共享單車的作用有限。

四、規范公共自行車運營的對策

（一）規范政府主導下公共自行車運營的對策

1. 完善頂層設計

在給予公共自行車運營企業一定自行裁量空間前，必須以制度性規范來保障公眾利益，針對不同城市實際和運營模式完善相關的頂層設計。特別是政府和民營企業合作的形式下，既要將不同區域的公眾利益擺在首位，又要為民營企業保持運營積極性提供良好制度環境。因此公共自行車站點規劃應體現利益相關各方的合作，首先市政府有關部門應在爭取民意、實地調查的前提下進行初步選址，再由運營企業進行技術支持和建議，并協商修改不合理規劃，滿足不同區域市民對出行多樣化的需求，才能真正“為民辦實事”。

2. 提高運營效率

首先積極開發改進并推廣普及查詢機、手機APP、微信公眾號等咨詢、查詢、投訴功能。改變用戶借車還車“全靠運氣”、客服形同虛設的局面，節約用戶的出行時間成本，提高借還便利度和滿意度。其次運營公司應對公共自行車進行分片區管理，對各片區管理團隊建立與站點建設開發難度相適應的考評機制，并以此作為人員年終績效和職位上升的依據。endprint

3. 提高造血能力

通過開通線上和簡化線下辦卡注冊程序、設置新用戶優惠套餐和特定站點優惠甚至免單、分享行程贏紅包等線上創新，在吸引潛在新用戶、增加郊區等“藍海”公共自行車使用率的同時，給公共自行車運營企業增加收入，達到多贏局面。其次，與各大景區、商場等平臺合作，通過騎行線上領取景區或商場大型活動入場券或禮品券，在活躍騎行氛圍的同時增加用戶對公共自行車的粘性，并給運營企業帶來一定收入來源，提高運營企業造血能力。

（二）規范市場主導下共享單車運營的對策

1. 加快出臺共享單車針對性管理規范

共享單車本身具有盈利目的、一次性投放規模、對公共資源的占用度等特征決定共享單車針對性管理規范的必要性。一是明確監管主體、規范審批程序。共享單車的監管涉及城市管理、交通管理、工商管理等多部門，因此規范共享單車必須首先明確監管主體。其次要在簡化審批程序的大趨勢下，規定共享單車投入門檻，避免人和車的信息不對稱導致的監管成本加大問題。二是在合理測算城市容量和公共資源飽和度的前提下，對共享單車區域投入量作明確規定，避免運營商之間搶占市場產生的惡性競爭。

2. 建立相關機制、合理加大公共資源的提供

一是建立監管部門和共享單車運營商建立多渠道限時響應機制，共享車輛定位信息的數據，確保雙方溝通的及時性和有效性。二是建立相關懲戒制度，對相關責任監管部門的重大失職行為納入績效評價并作相關處置。同時在測定城市區域容量的前提下加大道路特別是公車站、地鐵口等交駁換乘點共享單車劃線停車位、自行車道等相關公共資源的提供，調整或取消不合理供給。

3. 將共享單車納入城市信用體系建設

共享單車具有一定的準公共產品特征，單憑運營商單方面懲罰對規范用戶使用共享單車的作用有限，必須通過政府管理部門的協作才能解決其市場失靈問題。將共享單車納入城市信用體系，建立運營商與管理部門的誠信信息共享機制，將個人在共享單車平臺上的失信行為納入其信用賬戶并與個人貸款等生活重大業務掛鉤。同時對此機制、共享單車使用規范進行宣傳報道，規范市民使用共享單車的行為，提高市民的整體素質。

五、結語

政府主導下公共自行車和共享單車兩種運營模式互相補充，廣西豐富了市民的綠色出行方式、促進“最后一公里”問題的解決，也給廣西的城市公共交通管理將帶來新的機遇和挑戰。政府主導下公共自行車主要面臨站點規劃、運營效率、財政壓力等問題，因此必須在保障公眾利益的前提下，結合城市實際和運營模式完善頂層設計、提高運營效率和造血能力。共享單車作為新興事物，主要面臨審批手續缺失、違規投放停放、獨占等問題，因此必須通過制度創新加快出臺共享單車針對性管理規范、建立相關響應和懲戒機制、合理加大公共資源的提供，并將共享單車納入城市信用體系建設。真正為民辦實事。

參考文獻：

[1]王歡明，等.城市公共自行車服務民營化供給模式比較研究[J].中國軟科學，2015（06）.

[2]喬毅.公共產品多元化供給及其障礙因素分析[D].山西大學，2007.

（作者單位：廣西財經學院。指導老師：古炳瑋）endprint