糧食安全視角下農業(yè)供給側結構性改革問題研究

王立鋒+++董艷玲

摘要：隨著國內外糧食發(fā)展環(huán)境變化，糧食安全內涵不斷豐富發(fā)展。糧食安全形勢既出現(xiàn)新問題，也面臨新機遇。推動農業(yè)供給側結構性改革，提高我國糧食安全水平，就需要認真分析這些新問題，把握新機遇，以便為農業(yè)供給側結構性改革提供改革切入點，更好保障國家糧食安全。

關鍵詞：糧食安全；糧食安全內涵；農業(yè)供給側結構性改革

一、 糧食安全內涵的新發(fā)展

世界糧農組織（FAO）把糧食安全定義為：確保任何人在任何時候既能買得到又能買得起他們需要的基本食物。從這個定義來看，世界糧農組織是從消費者個人需求角度定義糧食安全的。而我國對糧食安全內涵的理解更注重國內糧食總體需求自給自足，即確保“谷物基本自給，口糧絕對安全”。

確保“谷物基本自給，口糧絕對安全”是十八大以來中央為我國糧食安全劃定的底線，近幾年我國糧食產量穩(wěn)中有進，鞏固了我國糧食安全底線不被突破。但在新的發(fā)展形勢下，我國糧食安全卻面臨諸多新問題，我國糧食總體向好的外表下隱藏著諸多新矛盾。這使得我國糧食安全面臨的形勢更加復雜，也對我國糧食安全的內涵提出了更高的要求，糧食安全的內涵得以不斷豐富和發(fā)展。本文認為，糧食安全應從過去主要關注“量”的需求向關注糧食橫向產業(yè)鏈安全和縱向四維度安全新內涵轉變（圖1）。

糧食安全的新內涵包括橫向產業(yè)鏈安全和縱向四維度安全。橫向產業(yè)鏈包括生產環(huán)、流通倉儲環(huán)和市場交易環(huán)，確保糧食安全就必須保障糧食橫向產業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)安全及各環(huán)節(jié)之間有效銜接和運轉流暢。縱向四維度安全包括糧食總量安全、結構安全、質量安全和生態(tài)安全，每一個維度都是糧食安全不可或缺的組成部分。橫向產業(yè)鏈安全與縱向四維度安全側重角度不同，橫向產業(yè)鏈安全側重于微觀具體層面，關注糧食從生產、流通倉儲到市場交易各環(huán)節(jié)安全。而縱向四維度安全側重于宏觀抽象層面，總量安全、結構安全、質量安全和生態(tài)安全都是對糧食安全宏觀層面的評價標準。

二、 當前糧食安全形勢面臨新變化

1. 總量與結構：從總量不足到結構失衡。2003年糧食產量較1998年下降15.93%。2003年，我國小麥產量為8 648.8萬噸，產量連續(xù)四年下降，為1989年以來的歷史最低水平。同年，我國稻谷產量為16 065.56萬噸，產量連續(xù)六年下降，為1982年以來的最低水平。2000年全國糧食需求缺口為1 782.5萬噸，到2003年已經擴大到5 555萬噸。

為了應對糧食總產量大幅下降的局面，自2004年以來，中央高度重視我國“三農”工作，連續(xù)十四年發(fā)布了有關“三農”工作的“一號文件”，我國農業(yè)農村發(fā)展取得顯著成績，糧食產量從2003年的8614億斤增加到2015年的6.21億噸，實現(xiàn)“十二連增”（2016年產量為6.16億噸）。糧食產量連續(xù)四年（2013-2016）穩(wěn)定在6億噸以上。與2003年相比，目前我國糧食需求缺口大幅縮小，糧食總量供求不足的矛盾得以緩解。據(jù)陳錫文（2016）測算，2015年我國糧食需求缺口為400億斤左右，但進口量卻在2 495億斤。糧食進口量遠超國內需求缺口的根源在于國內糧食產業(yè)結構出現(xiàn)失衡。一方面，某些糧食品種如大豆在國內供給嚴重不足；另一方面，某些糧食品種如玉米在國內出現(xiàn)階段性供給嚴重過剩，糧食產業(yè)結構失衡已成為當前糧食安全形勢面臨的主要矛盾，關注糧食安全問題，也應該從過去關注糧食總量不足向關注產業(yè)結構失衡轉變。

2. 畝產與質量：從畝產不高到質量供給不足。2004年以來，我國糧食單位面積產量也呈現(xiàn)上升趨勢，谷物單位公頃產量由2003年的4 872.89公斤增加到2015年的5 983.95公斤，2015年糧食畝產比2003年提高76.7公斤。

糧食增產背后最突出的問題就是為了增加糧食單產而投入大量農藥、化肥等石化制品，2003年～2014年，我國農藥和化肥用量分別增長了36.3%和36.5%，目前我國農藥使用量是世界平均水平的2.5倍，化肥施用量每公頃達400公斤，是國際安全警戒線的1.8倍。但兩者使用效率與歐美發(fā)達國家還有較大差距，據(jù)農業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2015年我國三大糧食作物農藥和化肥利用率分別為36.6%和35.2%，而歐美國家農藥和化肥利用率均在50%以上。

農藥、化肥等石化制品的大量投入，導致其邊際效率出現(xiàn)銳減，糧食增產乏力，還對我國糧食質量安全和生態(tài)安全帶來嚴重威脅。隨著我國居民生活水平不斷提高，消費者對糧食的質量安全要求越來越高，不僅要求糧食產品安全無污染，沒有農藥、化肥等有害物質殘留，而且對糧食口味、營養(yǎng)等品質提出了更高的要求。高質量糧食供給不足已成為糧食安全面臨的突出問題，糧食安全關注的方向也應該從畝產水平不高向質量供給不足轉變。

3. 單環(huán)與全鏈條：從單環(huán)問題凸顯到全鏈條問題顯現(xiàn)。在21世紀初期，糧食安全的主要短板在生產環(huán)，主要體現(xiàn)在糧食生產能力不足，產量連年下跌，導致糧食供求缺口不斷加大。隨后，為了補齊農業(yè)生產短板，確保糧食增產，農業(yè)政策過于重視生產環(huán)，雖然保住了我國糧食增產的目標，卻影響了我國糧食橫向產業(yè)鏈平衡發(fā)展。

農業(yè)政策過度關注生產環(huán)，就會相對忽視流通倉儲環(huán)和市場交易環(huán)的作用，甚至可能會推出為了保增產而損害其它環(huán)節(jié)發(fā)展的政策。近年來，其它環(huán)節(jié)問題逐漸顯現(xiàn)，例如，在流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)市場流通主體單一，在倉儲環(huán)節(jié)出現(xiàn)倉儲過剩、浪費嚴重，在市場交易環(huán)節(jié)出現(xiàn)國內外價格持續(xù)倒掛等問題。

此外，農業(yè)政策過度關注生產環(huán)也會對生產環(huán)自身造成不利影響，為了糧食增產造成生產環(huán)嚴重透支，影響糧食生產的可持續(xù)發(fā)展。因此，從橫向產業(yè)鏈來看，糧食安全面臨的問題已從本世紀初期單環(huán)問題凸顯向當前全鏈條問題顯現(xiàn)轉變。

4. 國內與國際：從國內糧農積極性不高到國際競爭壓力加大。2003年，我國糧食產量出現(xiàn)下滑主要原因在于糧價較低，種糧收益低，導致糧農種糧積極性不高。2004年以來，為充分調動農民種糧的積極性，避免“谷賤傷農”，扭轉糧食產量大幅下跌局面，國務院在糧食主產區(qū)對小麥和稻谷實行了最低收購價制度，2007年又制定和實行了玉米臨時收儲政策。這些政策制定的初衷是為了保障農民種糧收益，起“托底”作用。endprint

但隨著國內外形勢變化，國內糧食價格面臨國際競爭壓力加大。一方面，受國際金融危機影響，國際大宗商品價格持續(xù)低迷，海運運費出現(xiàn)暴跌；另一方面，為保障糧農利益，2008年以來，國家大幅提升糧食最低收購價格和臨時收儲價格。到2014年，按現(xiàn)價計算小麥和稻谷最低收購價分別提高了約64%和90%，玉米臨時收儲價格比最初制定價格提高約60%，這些因素共同導致本來起“托底”作用的補貼價格變成了遠超國際糧價的“天花板”價格。

國內外糧食價格差距呈現(xiàn)擴大趨勢，這對我國糧食進口造成一定沖擊。糧食安全面臨的新變化已從國內糧農積極性不高向國際競爭壓力加大轉變。

5. 新機遇：從小崗村冒險創(chuàng)新到農業(yè)“雙創(chuàng)”。改革開放以來，小崗村“大包干”實踐創(chuàng)新揭開了中國農村改革的序幕，以家庭聯(lián)產承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制已成為我國農村基本經營制度。

伴隨著改革開放持續(xù)推進，我國農村所面臨的時代環(huán)境也在不斷發(fā)生變化。近年來，隨著科學技術發(fā)展和農村人口流向城市，推動農業(yè)生產機械化、規(guī)模化經營成為可能，主要依靠人力、畜力的傳統(tǒng)經營方式應該向農業(yè)“雙創(chuàng)”轉變，即推動農業(yè)科技創(chuàng)新和農業(yè)經營體系創(chuàng)新，這是當前我國農業(yè)發(fā)展面臨的新機遇。農業(yè)科技創(chuàng)新是指提高農業(yè)生產的科技含量，依靠科技力量節(jié)省人力物力投入、提高農業(yè)生產產量，降低農業(yè)生產成本。創(chuàng)新農業(yè)經營體系是在堅持家庭聯(lián)產承包責任制的基礎上創(chuàng)新農業(yè)經營主體，即扶持聯(lián)戶經營、專業(yè)大戶和家庭農場，此外還包括對建立和完善新型農業(yè)社會化服務體系，為農戶生產經營提供更加廉價、便捷的服務。從改革方式來看，小崗村冒險創(chuàng)新是被動式、自下而上的改革，而農業(yè)“雙創(chuàng)”是主動的、自上而下的改革。

三、 從橫向和縱向兩個方向推動農業(yè)供給側結構性改革

1. 從橫向產業(yè)鏈推動農業(yè)供給側結構性改革。

（1）生產環(huán)：推動農業(yè)生產方式、經營方式的轉變。我國大豆畝產水平僅相當于全球平均畝產量2/3左右，不僅與國際平均水平相比差距甚大，而且與國內其它糧食品種產量相比處于絕對劣勢地位。與國際糧食生產成本相比，我國糧食生產成本普遍偏高。因此，提高我國糧食畝產水平，降低糧食生產成本，這就需要在農業(yè)生產方式上加大對農業(yè)科技投入力度，提高農業(yè)科技進步貢獻率和機械化水平，實現(xiàn)機器對人力的大規(guī)模替代。

農村勞動力大量流失等諸多農村新變化也為農業(yè)經營體系創(chuàng)新提供了契機，應該根據(jù)各地農村發(fā)展形勢變化，在堅持家庭聯(lián)產承包責任制基礎上鼓勵發(fā)展不同農業(yè)經營主體和經營模式，推動土地流轉，實現(xiàn)適度規(guī)模經營。同時，還應該大力發(fā)展農業(yè)服務業(yè)，提高農業(yè)服務業(yè)服務水平，擴大農業(yè)服務業(yè)服務規(guī)模，降低服務成本，為農戶經營提供農業(yè)生產輔助服務，更好促進農業(yè)生產。

（2）流通倉儲環(huán)：確保流通順暢、倉儲合理安全。僅就糧食流通而言，未來應該努力實現(xiàn)流通主體多元化、流通渠道多樣化、流通方式現(xiàn)代化和流通管理信息化建設。實現(xiàn)流通主體多元化，就是要避免市場收購主體只有中儲糧一家，防止出現(xiàn)賣糧難，而是要通過財政金融政策支持鼓勵有資質、有能力的市場主體參與糧食流通。實現(xiàn)流通渠道多樣化，就是要拓寬糧食消費渠道，促進過腹轉化和加工轉化。實現(xiàn)糧食流通方式現(xiàn)代化和流通管理信息化，就是依靠現(xiàn)代化物流工具進行運輸，依靠信息化技術進行管理調控，提高流通效率，降低流通成本。

確保糧食倉儲合理安全，需要在宏觀上合理規(guī)劃糧食倉儲分布，在微觀上修補舊倉儲、擴建新倉儲。合理規(guī)劃糧食倉儲分布，就是根據(jù)我國糧食產銷區(qū)空間分布和各區(qū)域不同生態(tài)環(huán)境特點，確定糧食倉儲位置分布，既能有效解決產銷區(qū)供需矛盾，又能有效降低糧食倉儲成本。根據(jù)糧食倉儲區(qū)域布局規(guī)劃，在微觀上維修改造“危倉老庫”，還應該根據(jù)區(qū)域需要大力擴建新倉儲，維修改造的舊倉儲和擴建的新倉儲必須能夠保障糧食儲存的溫度和濕度條件，確保糧食倉儲安全。同時，糧食倉儲管理方式需要與糧食流通管理相配套，采用信息化手段，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

（3）市場交易環(huán)：權衡國際競爭和糧農利益。市場交易環(huán)一頭與生產者相連，另一頭與消費者相連，中間是通過市場交易價格來影響兩者利益。糧食市場交易環(huán)的核心就是糧食價格，包括國際糧食價格和國內糧食價格。糧食價格的下跌有利于應對國際糧價競爭和消費者福利水平提升，但可能會造成“谷賤傷農”。我們既要為應對國際糧食價格競爭謀出路，也要充分保障國內糧農利益，在黃箱政策補貼受限的形勢下，在綠箱和藍箱政策框架下增進補貼力度，使國內糧食價格既有競爭力，又不因糧價波動損害糧農利益。此外，為增加農民收入，提高農業(yè)生產效率，應該大力拓展農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈，促進一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，讓農民分享更多其他產業(yè)利潤，例如參與農產品加工業(yè)、發(fā)展農村旅游等。

2. 從縱向四維度推動農業(yè)供給側結構性改革。

（1）總量安全：允許總量穩(wěn)中有波動。在保障其他農作物面積不大幅減少前提下，依靠現(xiàn)有糧食播種面積和農業(yè)科技水平，糧食總量的完全自給自足無法實現(xiàn)，現(xiàn)有糧食產量已處于歷史峰值水平。當前，糧食安全面臨的主要矛盾已不是糧食總量供求嚴重不足的矛盾，而是存在于農業(yè)供給側的橫向產業(yè)鏈矛盾和縱向四維度矛盾。糧食產量的持續(xù)增長和積累也為推動農業(yè)供給側結構性改革提供了緩沖空間。推動農業(yè)供給側結構性改革，應該徹底拋棄唯增產論政策傾向，允許糧食總量穩(wěn)中有波動。糧食總量一旦發(fā)生大的波動，可能會對社會穩(wěn)定和糧農利益造成不可逆?zhèn)ΑＴ诩Z食總量平穩(wěn)的基礎上允許出現(xiàn)一定幅度波動，這也符合農業(yè)供給側結構性改革的需要。

（2）結構安全：平衡調整糧食產業(yè)結構。從2015年我國糧食品種供求矛盾來看，稻谷和小麥供求基本平衡，大豆和玉米供求矛盾突出，2015年我國大豆進口量大約相當于國內生產量7倍，大豆對外依存度超過80%。玉米受替代品進口量激增影響，導致國內玉米產能出現(xiàn)嚴重過剩，玉米庫存量處于歷史高位。從宏觀來看，調整糧食產業(yè)結構，應該繼續(xù)確保稻谷和小麥處于絕對安全水平，增加大豆供給，調減玉米供給，同時還應該根據(jù)市場需求增加優(yōu)質特殊糧食供給。endprint

（3）質量安全：分層施策保障質量安全。糧食質量安全可以劃分為兩個層次：第一層次是糧食無毒無害，不含過量對人體有害物質，如農藥、化肥殘留等；第二層次是糧食品質升級，糧食的營養(yǎng)含量更加豐富、口味更為鮮美等。

從我國國內糧食質量安全現(xiàn)狀來看，由于農藥、化肥在農業(yè)生產中大量使用，導致糧食市場仍然存在不符合第一層次質量安全要求的產品，而第二層次的更高品質糧食供給相對不足。針對市場上出現(xiàn)的不滿足第一層次質量要求的產品，需要重點加強生產端源頭治理力度，杜絕高毒性、高危害農藥化肥的生產、銷售和使用，對發(fā)現(xiàn)問題的產品追根溯源，加強宣傳、教育和處罰力度，徹底杜絕有毒、有害農產品的生產、流通和市場交易。同時，還應該注重鼓勵引導糧農生產更高品質糧食的動力，根據(jù)各地區(qū)自然稟賦優(yōu)勢特點，有選擇的種植當?shù)貎?yōu)勢農作物，加大宣傳推廣力度，創(chuàng)建地方優(yōu)質糧食品牌，形成品牌效應，提高糧食附加值，增加糧農收入。

（4）生態(tài)安全：不增生態(tài)新賬，還生態(tài)舊賬。為了增加糧食產量，過去在糧食生產中主要依靠這種拼資源、拼投入的粗放發(fā)展模式，嚴重影響了糧食的生態(tài)安全，欠下了許多環(huán)境舊賬。不增加生態(tài)環(huán)境的新賬，還生態(tài)環(huán)境舊賬，從生態(tài)維度推動農業(yè)供給側結構性改革。

不增加生態(tài)環(huán)境新賬，需要逐漸轉變農業(yè)認識觀念和生產方式。過去有一種錯誤認識觀念認為林地、草地、湖泊、河流等占用大量耕地，是一種浪費，應該加大基層組織宣傳力度，徹底轉變這種錯誤觀念。同時，還應該轉變農業(yè)生產方式，不能再走過去高投入、高污染的老路，依法關停生產高毒、高污染農藥化肥企業(yè)，減少農業(yè)生產中農藥化肥的使用投入，鼓勵生產可降解塑料薄膜，鼓勵使用綠色無害農家肥、有機肥。此外，還應該處理好工業(yè)生產和農業(yè)生產之間的關系，關停或搬遷對農業(yè)生產產生污染威脅的工業(yè)企業(yè)，筑牢工業(yè)污染擴散的防火墻。

在確保不增加生態(tài)環(huán)境新賬的同時，還應該還生態(tài)環(huán)境舊賬，還生態(tài)環(huán)境舊賬要堅持循序漸進和分級治理原則，循序漸進主要是為了防止糧食產量出現(xiàn)大幅波動，優(yōu)先根治土壤重金屬含量過高、灌溉水污染嚴重等生態(tài)脆弱地區(qū)，漸次推進其它生態(tài)修補。生態(tài)環(huán)境分級治理是根據(jù)環(huán)境污染特點，如污染來源、污染程度等，有針對性地制定靶向治理方案，節(jié)約治理成本，提高治理效率。

參考文獻：

[1] 姜長云.改革開放以來我國歷次糧食供求失衡的回顧與啟示[J].中國農村觀察，2006，（2）：8-15.

[2] 胡鞍鋼，等.糧食安全“十三五”規(guī)劃基本思路[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2015，（5）：158-165.

[3] 陳錫文.適應經濟發(fā)展新常態(tài).加快轉變農業(yè)發(fā)展方式——學習貫徹習近平總書記在中央經濟工作會議上的重要講話精神[J].求是，2015，（6）：20-22.

基金項目：2017年中央黨校創(chuàng)新工程項目“新常態(tài)下供給側結構性改革問題研究”。

作者簡介：董艷玲（1969-），女，漢族，遼寧省沈陽市人，中央黨校經濟學教研部教授、博士生導師，研究方向為供給側改革、金融理論與政策；王立鋒（1987-），男，漢族，山東省滕州市人，中央黨校研究生院2015級博士生，研究方向為農業(yè)農村發(fā)展、金融監(jiān)管。

收稿日期：2017-09-12。endprint