中國PPP發展的歷史

PPP指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代出現的一種新的融資模式。世界銀行將PPP分為外包類、特許經營類和私有化類三大類。特許經營類的主要類別是BOT，BOT是PPP早期的主要種類之一，也是中國最早出現的PPP模式。

從廣義上來講，中國的PPP模式大致可以分為五個階段：探索階段、起步階段、擴展階段、盤整階段和推廣階段。

一、探索階段

以深圳沙角B電廠項目為起點，我國開始逐步探索PPP模式在電力和交通等基礎設施領域的應用。由于當時雖已確立了對外開放的基本格局，但國內對是否允許非公有制經濟發展仍存在較大爭議，因此，這一階段的社會資本以外國資本為主。1986年，國務院頒布了《關于鼓勵外商投資的規定》，在優惠政策的鼓舞下，外國資本掀起了投資中國的熱潮。在開放較早的廣東沿海地區，一些外商華僑部分出于支持家鄉建設的考慮，開始以合資企業的形式探索進入中國的基礎設施建設領域。他們的資金主要投向了一些電力和交通項目，除了深圳沙角B電廠項目外，還有廣州北環高速公路項目、廣深高速公路項目、順德電廠項目等。在這一階段，PPP尚未引起中央政府的關注與重視，主要靠民間“自下而上”地“摸著石頭過河”。

二、試點階段

1994年之后，我國PPP模式正式開始進入試點階段。同時，國內有關專家學者也開始專注于PPP模式的相關研究。

1994年，一大批BOT試點項目開始被國家計委核準，其中代表性的項目包括：廣西來賓B電廠項目、成都自來水六廠B廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。廣西來賓B電廠項目是國家層面批準的首個BOT試點項目，該項目是由法國電力公司和阿爾斯通公司聯合中標，以18年的特許經營為施工條件。電廠已于2015年9月移交給廣西政府。刺桐大橋是這一時期一個重要項目，是我國最早采用引入國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目。刺桐大橋經營期限為30年，建設期為3年。項目采用以刺桐大橋經營權質押貸款、固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經濟效益。刺桐大橋的建設，實現了以較小量國有資金引導較大量民營企業資金投資于基礎設施建設的目的，成為國內首例以內地民營資本為主的BOT投資模式案例。

試點階段中國家計委和地方政府推出的BOT項目涵蓋了電力供應、水務、公路和橋梁等。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試點項目無法順利運行。但是，很多項目的失敗也同樣給PPP模式進一步發展積累了寶貴的經驗。

三、擴展階段

經過幾年的試點，中國的PPP模式正式進入擴展階段。在此期間，我國的社會主義市場經濟改革正式確立，這為PPP模式的推進提供了重要的大環境。全國各地如雨后春筍般地涌現出市場化程度極高的PPP項目，其中以污水類和管廊類居多，但也有地鐵、燃氣、新城等項目。具有代表性的項目有北京地鐵四號線、淮南新城項目，威立雅水務公司、新奧能源控股有限公司（原新奧燃氣）、港華燃氣有限公司等在各地區投資的水務、燃氣項目。這期間的多數項目已經圓滿落地，但是由于政策和經濟等方面的因素，少數項目也出現了失敗情況。

四、盤整階段

2009年至2012年，這一階段受美國次貸危機影響，各地公共基礎設施項目主要由地方政府投融資平臺負責投融資，同時地方政府投融資平臺可依靠信用貸款、城投債、土地出讓收入、土地抵押獲取項目貸款等融資方式，獲得充足且成本相對較低的資金保障。地方政府投融資平臺投資類型以準經營性和公益性項目為主，項目運作方式以委托代建、BT回購為主。PPP項目數量出現回落，甚至有些執行中的項目被政府提前終止。故此階段社會資本在公共產品和服務領域的參與度有所下降，PPP的發展處于調整停滯狀態。

五、推廣階段

黨的十八大，特別是黨的十八屆三中全會以來，PPP在基礎設施建設和公共服務領域的融資作用重新被認識，黨的十八屆三中全會做出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的論斷，為PPP的進一步發展繁榮創造了巨大政策紅利。2014年5月，財政部專門成立政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，標志著PPP進入全國推廣階段。為保證PPP項目的順利實施，六部委啟動特許立法工作，在征得社會意見和建議后，聯合制定了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，并已于2015年6月1日正式施行。隨后PPP進入前所未有的快速發展階段，一大批PPP項目出現，數十萬億的PPP融資獲得成功。endprint