PPP1.0：成果與問題

中國的PPP可以分為1.0版和2.0版，在2017年7月之前，我們可以認為是1.0版。1.0版的顯著特征是在發展階段上處于初級階段，雖然快速發展，但不夠規范，也不可持續。但1.0版在中國PPP發展過程中具有極其重要的作用，在多年的發展中取得了重要的發展成果。

一、PPP1.0取得的重大成果

（一）PPP運行數據良好

根據財政部PPP中心的最新統計數據顯示：截至2017年6月末，按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目有13554個，總投資額達16.4萬億元，覆蓋全國31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團，19個行業領域；在全國入庫項目中，已簽約落地的項目有2021個、投資額達到3.3萬億元，覆蓋除天津、西藏以外的29個省（自治區、直轄市）及新疆兵團，19個領域整體項目落地率為34.2%。且PPP落地項目投資額占固定資產投資比重的上升，表明中國已成長為全球最大的PPP市場，PPP落地速度加快，對經濟的拉動效果逐步顯現，PPP改革取得的成績值得肯定。

根據財政部統計數據，示范項目的平均落地周期在11-12個月左右，也即PPP示范項目自入庫到落地大概一年時間，整體PPP項目落地平均周期可能略長，但隨著PPP模式逐步成熟和規范，整體項目落地周期都將縮短。2016年1-6月，新增入庫項目2401個，7-12月新增1975個，2017年1-6月新增2294個，2017年下半年大概率維持在2000個左右。因此，排除不能落地項目的干擾因素，2016年新增入庫項目數和2017年新增項目入庫數大抵相當，對于2017年和2018年的落地有支撐。

PPP項目大都為基礎設施建設，存在2-3年的建設周期，也即從項目落地開始至項目建設完成大概需要2-3年時間，期間PPP項目持續投資。因此，2016年落地的項目建設周期大概分布在2016-2018年，2017年落地項目大部分分布在2017-2019年。所以，即便2017年入庫規模大幅回落（數據顯示并未回落），2017年PPP實際投資仍將受到2016年項目投資支撐。

（二）PPP融資方式豐富多樣

經過多年的發展，中國的PPP融資方式也得到了巨大發展和完善。目前來講，PPP融資的主要方式有以下幾種。

1.PPP項目成立期融資方式

項目公司設立時，社會資本方作為重要股東，需要承擔相應的出資責任，而社會資本方尤其是大型央企，通常資產負債率較高，有“出表”需求，出資意愿較為薄弱，出資比例較為有限，一般會尋求外部支持。但鑒于許多金融機構直接股權投資受限，因此，項目資本金是PPP項目融資的頭號難題。現在較為常見的是用PPP基金、專項建設基金、資管計劃等來滿足資本金的強制性要求。

2.PPP項目建設期融資方式

從現金流上看，項目建設期內只有支出，沒有收入，是資金需求最大的階段，項目公司成立初期到位的項目資本金自然難以滿足需求，需要繼續對外融通資金，較為常見的融資工具有財政專項資金、項目貸款（包括銀行貸款、信托貸款、委托貸款等）、PPP項目專項債、融資租賃等。

3.PPP項目運營期融資方式

2016年12月26日，發改委聯合證監會發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，PPP項目資產證券化正式啟動，為處于運營期的PPP項目融資指明了新方向。PPP項目資產證券化是以PPP項目未來產生的現金流為償付支持，通過結構化設計進行信用增級，在此基礎上發行資產支持證券的過程。它是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式。

4.PPP項目退出期融資方式

對社會資本而言，PPP項目期限問題是一個極大考驗，社會資本退出難問題依舊存在。隨著PPP模式的逐漸完善，退出機制日趨多樣化，目前主要的退出機制包括IPO/新三板掛牌、并購重組和PPP資產交易。

（三）PPP立法步伐不斷加快

PPP模式在快速推進并取得明顯成效的同時，還面臨一些亟待解決的突出問題，包括合作項目范圍有泛化傾向、實施不夠規范、社會資本方顧慮較多、相關管理制度措施存在“政出多門”等現象。

2016年7月7日，國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）立法工作進度，國務院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

近日，國務院法制辦會同國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開向社會征求意見。規定了總則、合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任等問題。

征求意見稿著力規范項目合作協議，規定政府實施機構與其選定的社會資本方或者項目公司應當簽訂合作項目協議，并明確規定了合作項目協議應當載明的事項。

征求意見稿規定由國務院建立PPP項目工作協調機制，協調解決PPP項目合作中的重大問題，這樣從源頭上避免了“政出多門”的現象；規定了各職能部門及地方政府的監管范圍，為今后PPP項目的開展奠定了良好的基礎。

規范發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。而規范的PPP一定是建立在完善的法律法規基礎之上的。

二、PPP1.0面臨的主要問題

中國的PPP仍處于發展初期，是PPP1.0版，雖然在發展過程中取得了很多重要成果，但也累積了不少問題。在嚴控地方債務風險、融資受限的形勢下，部分政府和社會資本觀念尚未完全轉變，對PPP模式理解不夠全面、不太正確：政府將PPP視為地方融資平臺的替代，是一種單純的融資工具；社會資本未擺正自身定位，如施工企業不具備運營資質、不愿承擔運營風險，只是為了獲得短期施工利潤；金融機構參與PPP大多希望短期固定回報，不愿意以真股權形式參與，要求各種附加增信保障，從而導致“收益共享、風險共擔”原則被違背，造成PPP項目的異化，PPP項目中出現了變相融資等不規范現象。endprint

1.從政府層面來看，對PPP的認識存在偏差

一是支出責任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。

二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

三是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，這會繞過相關產業政策監管，影響宏觀調控效果。

四是審批、決策“滯化”問題。政府決策程序不規范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長、成本高。項目批準后，難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

五是信用“軟化”問題。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接損害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。

2.從制度層面來看，目前的制度尚有諸多不適應之處

一是法律保障體系不健全。由于法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律法規對原先簽訂的PPP項目進行保護，如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。

二是現行SPV公司管理規定不適應PPP項目特點。SPV公司是政府與社會資本為建設或運營公共產品或服務而組成的特殊目的機構，是PPP項目實施的重要載體。作為PPP項目的實施主體，現行相關機構對項目公司的管理規定并不能適應PPP發展的要求。主要表現在以下兩個方面。

（1）有關部門對項目公司的資質規定不合理。目前，國內對于項目聯合體的資質要求不統一，有些地方甚至規定聯合體的每一方都必須有工程建筑資質，這就在一定程度上限制了金融機構作為投資者的進入。而從實際需要來看，如果金融機構在組建聯合體時就提前介入，對于盡早確定融資方案和進行工程概算是十分有利的。

（2）施工企業需要為項目提供流動性支持。現行制度下，受項目投資周期長、資金規模大、審批流程復雜等多種因素影響，經常出現項目資金銜接上的困難，存在一定的空檔期，需要施工企業提供流動性支持。這樣做必然增加施工企業的風險和財務成本，導致其風險與收益的不對等。

三是銀行對PPP的貸款管理制度不健全。作為以間接融資為主的國家，銀行貸款是PPP項目籌集資金的主要方式，但受多種因素影響，銀行對PPP項目發放項目貸款的積極性不高。一方面，銀行對PPP項目貸款仍沿用抵押、擔保等傳統模式。當前銀行體系對PPP模式尚不熟悉，缺乏實施有限追索、無追索項目融資的經驗，對PPP項目進行融資時多參照傳統貸款模式發放貸款，要求項目公司的股東對項目貸款提供抵押品或進行連帶擔保，而對項目未來現金流、項目收益權質押、項目保險收益權質押、履約擔保等間接擔保機制并不認可。另一方面，銀行缺乏適應PPP項目特點的審批制度。由于商業銀行對PPP項目貸款模式不熟悉，尚未開發出針對PPP項目貸款的量化審批機制，項目審批普遍采取一事一議的方式。此外，目前銀行信用評級系統尚未針對PPP項目特點建立起相應的審查制度，從而使大多數PPP項目公司因缺乏相關財務指標只能獲得較低的信用評分，進而增加了貸款獲取難度。

四是債券發行條件難落地。雖然在相關政策文件上明確取消了PPP項目發行項目收益債的財務指標要求，但在實踐中，證券公司等業內主體仍對此有所限制，加之PPP項目的杠桿率較高、收益率較低，導致很多項目收益債無法順利發行。此外，現行審核機制也與PPP項目設置流程存在矛盾，規定只有項目公司才能申請發行項目收益債，但實踐中社會資本往往需要拿到相應的融資保證（如商業銀行出具的融資意向函——銀行融資意向函的目的在于確保項目公司成立后，可以獲得意向函中所確定的貸款）才可順利參加招投標。

五是信用體系不健全使融資保險及擔保成本過高。當前為提升PPP項目公司獲得銀行項目貸款的概率，迫切需要引入第三方保險公司的融資保險或擔保公司的融資擔保進行增信，但由于相關信用體系的不健全，保險公司和擔保公司只能通過收取高額費用來彌補其風險，導致PPP項目融資成本升高。

3.從參與企業來講，對PPP缺乏足夠的耐心和長遠規劃

一是運營內容“淡化”。PPP項目要以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。

二是部分PPP引導基金存在政企不分。當前，為支持PPP發展，各地都積極行動起來，根據自身情況設立了一批PPP引導基金，一定程度上解決了PPP項目融資困難的問題，為PPP項目的落地實施發揮了積極作用。但與此同時，也應該注意到當前PPP引導基金因基金定位不準確，存在著政企不分的問題，部分地方政府只想通過一定資金的資助來引導社會資本參與，未來可能導致風險加速向政府集中，這對PPP的長期發展是十分不利的。endprint

三是資金退出渠道過于單一。從各地實踐來看，盡管金融機構參與PPP項目的方式多種多樣，但歸納起來無外乎直接對SPV公司進行股權投資，通過基金等方式間接對SPV公司進行股權投資以及向項目提供貸款等。應該看到，這些資金一旦投入，退出的渠道相對比較單一，主要是通過到期退出、事前雙方約定價格由社會資本或政府贖回等方式實現。由于PPP項目具有投資規模大、回收期長等特點，如果只能等到項目到期再退出，對于投資者尤其是財務投資者來說，風險是相當大的，很大程度上會影響金融機構參與PPP項目的積極性。而如果一味地追求PPP項目資金期限的匹配，用足夠多的長期資金來實現項目資金期限的匹配，又會使項目公司因成本過高而陷入收不抵支的困境。

4.從資金來源看，存在錯配和來源單一問題

一是項目資金期限存在嚴重錯配。對于多數PPP項目而言，由于其資金規模大、回收期長，需要大量的長期資金相匹配。但現實中，受多種因素影響，社會資本普遍追求短期收益，不愿進行長期投資，因此，長期資金的提供非常有限，很難滿足大量PPP項目建設的需要。此外，受現行政策與風險約束機制的束縛，保險資金、社保基金、養老基金等長期資金進入的積極性也不高，長期資金供給量遠遠小于資金需求量。而作為主要融資渠道的銀行貸款，融資期限相對較短、融資成本較高，對于低收益的PPP項目而言，無力申請到與項目周期相匹配的長期銀行貸款，不能實現項目期限與資金期限的完全匹配。而當前部分項目公司為達到資本金比例的要求，與金融機構簽訂的“明股實債”協議，雖然可以解決當前SPV公司設立的要求，但隨著項目的推進，以及金融機構償債期限的臨近，必然導致未來長期資金成本上升，SPV公司風險的增加。

二是資金來源偏重于銀行貸款。當前PPP項目一般都是相對單一的投資結構、單一的還款結構、單一的資金來源，不利于分散項目風險，無法有效降低資金成本，人為增大項目的風險。根據有關研究機構樣本案例的分析，在我國目前實踐的PPP項目案例中，東、中、西部地區的PPP項目普遍運用“貸款”這一融資模式，運用基金、股票、債權、信托和其他金融工具作為融資工具的PPP項目不多。貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個項目領域內，貸款類金融投資類型的所占比例都超過了50%，這與我國現行以銀行為主的金融體系有密切關系。由于銀行貸款的期限相對有限，尤其是中長期資金供給嚴重不足，PPP項目對銀行貸款的過度倚重，難以滿足投資大、經營期長且收益不高的PPP項目資金需求，更容易導致項目資金期限的錯配，為項目運行埋下風險隱患。endprint