PPP2.0：特征及展望

2017年7月31日，財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌主持召開進一步推進PPP規范發展工作座談會，聽取部分地區對于當前PPP工作中存在的問題及工作建議的匯報，部署進一步推進PPP規范發展工作，表明財政部下一步開展PPP規范管理的思路，預示著中國式PPP2.0時代即將到來。

PPP模式1.0版本以填補公共財政預算缺口為主要目的，通過設計合理的PPP操作機制，吸引社會資本參與提供公共基礎設施與社會服務，從而減少政府的財政壓力。

PPP模式2.0版本以提高公共產品供給效率為主要目的，通過優化PPP模式的操作機制，提高參與方的激勵水平，從而降低公共產品和服務的供給成本，并提高產品和服務的質量。目前，發達國家應用PPP模式大多是出于這一目的，例如英國、荷蘭、丹麥在提供社會服務時，鼓勵使用PFI和DBFO等模式。許多學者利用經濟學的理論和方法，例如不完全契約理論、交易成本經濟學、委托代理理論等，研究不同制度設計對參與方的激勵水平的影響。主要包括：①比較PPP模式和傳統模式的效率，從而決定最優的公共產品供給方式；②對PPP合同設計進行優化，包括合同范圍、招標方式、政府擔保、定價方式、再談判和提前終止等；③和PPP相關的規制設計，包括信息披露、公眾參與、問責、腐敗等。

一、PPP1.0到PPP2.0的動因

PPP1.0到PPP2.0的轉變和發展是歷史發展的必然，也是各種內外部條件綜合作用的結果。

（一）PPP1.0的粗放發展使得其難以繼續深入

盡管我國PPP在數量上取得了巨大優勢，但質量并不高。在運營管理、獲取長遠收益方面并不令人滿意。這種狀況是不利于PPP的發展的，在數量達到一定量級后轉而重視質量無疑是非常必要的。

（二）PPP2.0的核心和本質更加適應當前的形勢

地方政府部門的債務問題是一個長期且重大的問題，其蘊藏的風險已經引起了黨和政府的高度關注。如果放任PPP1.0的發展，不僅不會緩解地方政府的債務問題，而且有可能加重地方債務風險，這與政府推進PPP的初衷背道而馳。

（三）PPP本身進化的內在需要

從PPP自身的發展規律來講，PPP1.0在發展到一定階段以后必然要進入到PPP2.0時代。從全世界范圍來看，各國的PPP的發展都要經歷這個階段，中國也不例外，中國的PPP也不會一直停留在PPP1.0時代。

二、PPP2.0的主要特征

相比于PPP1.0，PPP2.0將在八個方面有所轉變。

（一）更加注重規范

從最近密集出臺的PPP政策不難看出，規范是未來PPP發展的主旋律。一方面，經過三年多的快速發展，PPP模式在逐漸成熟的過程中也暴露了一些變相融資等不合規問題，亟待糾偏揚正；另一方面，2017年是風險防范年，PPP模式涉及地方政府和金融機構，與地方債務風險和金融風險息息相關，必須規范運行。

（二）更加重視質量

在政策利好的催化下，中國式PPP迎來了井噴式發展。2016年6月底總量首次突破十萬億，2017年6月底入庫項目總投資額為16萬億，增速驚人。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩增長的“萬能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項目質量參差不齊，魚龍混雜，暗藏著眾多風險。同時，部分政府PPP已逼近或超過10%的紅線，因此，未來會更加關注PPP質量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號“混淆視聽”。

（三）更加強調發揮市場作用

在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的時代背景下，國務院、相關部委和地方政府密集出臺系列性PPP政策文件，大力推廣PPP模式，紛紛推介PPP項目。可以說，中國式PPP是由政府主導，鼓勵引導社會資本參與的。但是，這與PPP改革“讓市場在資源配置中起決定性作用”相背離，只有規范操作的PPP才能激發市場活力，進而健康成長。

（四）更加重視項目管理和運營

PPP不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，帶來的不只是社會資本，還包括出資方的知識技能、管理經驗、創新能力、市場約束等“附加值”。但是過去地方政府在推廣PPP模式中操之過急，將其異化成一種融資工具。未來必須擺正PPP的功能定位，PPP是一項長期性、系統性的改革，推廣PPP模式是要推動公共服務領域供給側改革，引入市場機制和資源，提升管理能力，促進公共服務體制增效，而不是單純地解決融資問題。

（五）更加重視運營考核

不管是新建項目常見的BOT、BOO模式還是存量項目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了運營環節，這是PPP項目的核心，希望發揮社會資本優勢，提高效率。但是在實際操作過程中，“重建設、輕運營”的現象十分普遍，違背PPP模式初衷。因此，需要對不包含運營內容、社會資本不實際承擔項目運營風險的項目，不得安排財政資金。另外對于政府付費項目，績效付費逐步成為重要的抓手，地方財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，倒逼社會資本重視項目運營。

（六）期限上更偏向長期

當對PPP項目真正踐行全生命周期管理運營后，會對社會資本的資質提出更高的要求，合作模式也會進行相應的調整。尤其是在績效評價方式發生變化后，社會資本難以獲得短期的可鎖定收益，只能通過提供長期優質服務來保障自身收益。

（七）資金來源更加多元

在PPP模式發展初期，銀行是主要的資金供給者，考慮到銀行的流動性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，銀行參與PPP模式較為審慎，PPP一度面臨著融資困境。但近期，對PPP模式的融資支持政策不斷加碼，PPP基金、PPP項目專項債、PPP資產證券化、險資對接PPP等逐步推進，未來PPP融資方式勢必多元化，越來越豐富。endprint

（八）更加突出風險共擔

風險共擔是PPP模式的一大要義，但為了吸引社會資本和金融機構參與，一些地方政府通過政府回購、保底承諾、兜底等方式實施項目，承擔大部分風險，致使風險分配不均，武漢地鐵便是典型的一例，遭到財政部核查。在風險分配上，應該做好風險識別，讓更有能力、更有優勢的一方承擔相應風險，每一種風險都由最善于應對該風險的合作方承擔，進而實現整體風險最小化。

三、對PPP2.0的展望

（一）短期展望

成功推行PPP項目包含兩層意思：一是推行的地理范圍廣、涉及的項目類型多、培養的PPP人才規模大；二是形成“多方共贏”的局面，各方均積極主動地參與合適的PPP項目。盡管我國財政部和多數地方省市已公布PPP試點項目清單，涉及的PPP項目近千個，但PPP項目若要成功推行應先改進和完善以下七個方面：①政府監管需有效、深入、全面；②需建立合理的風險和收益分配機制；③需設計恰當的激勵機制來更好地引進優勢互補的各方社會資本；④需實踐和總結適合中國國情的“物有所值”評價方法，而不是停留在理論階段；⑤需建立和完善PPP法律頂層設計；⑥需積累大量成功的PPP項目經驗，不斷創新和優化項目交易結構；⑦需依靠發達的金融市場為項目本身或項目參與方提供融資支持。

從PPP項目推行進度來看，由于上述需完善的七個方面內容暫時無法迅速實現，故在短期內，相對大規模的試點項目而言，PPP試點項目實際能簽約落地的項目不多，已簽約項目的簽約過程也較緩慢。從目標的實現情況而言，由于PPP項目是一個長期合作過程，其對政府短期債務壓力能起到一定的緩解作用，且對于控制政府長期債務風險是有利的。然而，PPP項目中政府或要出資或要對項目定期付費，此過程中需要嚴格控制政府提供資金的規模，才能有效控制政府債務風險。

（二）長期展望

從PPP項目需求而言，一方面，為實現2020年城鎮化目標，進一步建設和完善我國的中小型城市的基礎設施，以及滿足廣大農村地區對公用事業服務日益增長的需求，我國將繼續保持大規模的公共基礎設施項目投資；另一方面，公共基礎設施項目融資更傾向于引入社會資本。

從項目特點和融資模式匹配而言，公共基礎設施具有投資規模大、投資期限長、項目投資回報不高的特點；PPP模式的引入可調動和充分利用市場中閑置的社會資金，一定程度上保障資金進行穩定的長期投資，可有效地為政府分擔長期債務風險，遏制政府獨資項目的弊端，如資金的使用效率偏低、官員腐敗等。

PPP2.0時代，PPP項目不僅實現大規模推行，效率將顯著提升，更重要的是實現“多方共贏”。隨著國內PPP項目經驗的逐步積累和相關配套法律、機制設計等的制定，相信“多方共贏”終將實現，但這是一個非常漫長的過程，可能需要長期堅持和不懈努力。

從PPP的發展形勢而言，PPP2.0時代的PPP模式可能會發生以下變化。

1.雙軌制的PPP體系將繼續存在

PPP模式可以區分為兩種基本類型，分別是傳統的特許經營（使用者付費）模式和政府購買服務的模式。特許經營模式是指政府采取特許經營方式，把項目的運營權交給相關企業，想服務的使用者收取服務費用，用以支付項目的建設，運營和維持成本。政府購買服務模式特指政府向項目企業支付費用，企業則負責建設和運營此項目。

在目前的中國，財政部門倡導政府購買服務的PPP項目，很注重從財政資金的投入方面進行監管，這是屬于對英國PFI（私人融資模式）的借鑒，卻不太重視從行業規劃、準入標準等層面監管。但同時建委等業務主管部門堅持特許經營模式的PPP項目，讓企業深度參與項目的運營和維護。

從發達國家的經驗看，英國主要實行PFI，即政府購買服務模式的PPP項目，原因在于英國在20世紀80年代后大力實行私有化，因此英國在基礎設施領域的私有化程度很高。法國的情況則不一樣，法國的基礎設施領域的私有化程度較低，PPP項目多使用特許經營模式。然而，情況也不是一成不變的，伴隨著英國卓有成效的PFI模式，法國也開始鼓勵和支持建設政府購買服務（法國的CP模式）的PPP項目。因此，我們在選擇發展PPP項目模式時，應該基于我國的基本國情，不應直接模仿或者直接采用哪個國家的PPP模式。我國現屬于中等的發展中國家，基礎設施不發達，還需要建設大量的基礎設施項目，這些項目適合使用特許經營類的PPP模式。對于不適合實行特許經營模式的PPP項目，仍然使用政府購買服務的PPP模式。有鑒于此，我們既要堅持發展特許經營的PPP模式，也要繼續實行政府購買服務的PPP模式。

2.逐步實現政府與企業利益共享、風險共擔

PPP強調的是公共部門（政府）和私人部門（社會資本）的平等地位關系，也注重他們之間的相互合作，各發揮自己的長處，通過合約確定雙方的權責關系，分享利益和分擔風險的機制，而后構建出可持續合作的合作伙伴關系。因此PPP注重的是這種長期合作關系的伙伴理念，而不拘泥于具體的PPP實行形式。

而在中國，公共部門即政府屬于強勢的一方，雖然政府部門不完全了解項目的具體情況，它卻能主導著整個項目的發展方向和進度。項目中的企業一方，熟知項目的情況，卻沒有平等的決策權。很多項目之所以失敗，是因為強勢的政府隨意違背合約的承諾導致合作企業利益受損，從而退出項目。而且在企業利益受損后，企業沒有渠道獲得損失補償，這也導致了一些企業不愿介入PPP項目。PPP2.0時代，這種情況有望得到扭轉，逐漸實現政府和企業利益共享、風險共擔。endprint