對公辦高校總會計師兩重性的思考

喬春華

摘要：公辦高校總會計師具有所有者委派的監管者和高管層的理財者的兩重屬性，需要向所有者（委派者——政府——人民的受托者）和高校內部報告工作。由于主管財務的副校長不具有監管職能，因此，要單獨設總會計師崗位。高校總會計師的兩重屬性，既有很大的政治責任，又有很強的理財專業能力，因此，需要嚴格和精細的遴選機制。

關鍵詞：公辦高校 總會計師 兩重性

一、中國公辦高校總會計師的兩重性

（一）所有者（政府為人民的受托者）委派的監管者屬性

據筆者考證，率先提出政府委派公辦高校總會計師的規章是2000年9月7日財政部、監察部印發的《關于試行會計委派制度工作的意見》，該文件指出：“從改革會計人員管理體制入手，由政府部門或產權單位作為所有者，向國有單位或集體企業委派會計人員，受委派人員代表委派部門監督被委派單位的會計行為和經濟活動，并在業務上受被委派單位領導，通過會計核算參與其內部管理。”

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》第58條規定：“完善教育經費監管機構職能，在高等學校試行設立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平。公辦高等學校總會計師由政府委派。”《高等學校總會計師管理辦法》第七條規定：“總會計師由學校主管部門負責選聘、委派。”關于這一點，國外也有先例。原復旦大學校長、曾任英國諾丁漢大學校長的楊福家指出：“校長有權力任命副校長，但是有兩個人不能任命：財務長和教務長。執行校長是校委會選舉的，財務長也是由校務委員選舉的，然后推薦給校董會任命。還有管教學質量控制的教務長也是校務委員會選舉的。……質量控制不在校長手里，財務權也不在校長手里。不像內地大學的財務長，如果不聽黨委書記或校長的話，馬上就會被換掉。可是在諾丁漢大學，財務長工資很高，依法辦事，只要他不違法，校長拿他沒辦法，因為他對校務委員會負責。教務長也是如此，哪像我們這里，一切都掌握在一個人手里，尤其是財務都捏在手中，權力集中，當然容易滋生腐敗。”

從上述第58條可以看出，政府為了“完善教育經費監管機構職能，在高等學校試行設立總會計師職務”，“公辦高等學校總會計師由政府委派”，因此，政府委派高校總會計師性質上定位于政府監管。

（二）高管層的理財者屬性

《高等學校總會計師管理辦法》第二條規定：“高等學校設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員。”第三條指出：“高等學校總會計師協助校（院）長管理學校財經工作，承擔相應的領導和管理責任。”這兩條界定了總會計師為高校高管層成員。

第十條規定：“總會計師按國家有關法律、法規、規章和制度的要求組織領導學校的財經管理和會計核算工作；參與學校重大財務、經濟事項的決策并對執行情況進行監督。主要職責如下：①負責會計核算和財務報告，確保會計信息的真實和完整；②負責財務管理，包括預算管理、籌資管理、資本管理（包括投資管理）、資金管理、成本控制、績效評估等；③參加學校重大財經管理活動和重要經濟問題的研究與決策；④加強會計監督，負責或參與財務風險管理、償付能力管理，保護學校財產安全完整；⑤結合學校實際情況，加強校內財務會計管理基礎工作和基層建設，組織制定有關財務會計制度的實施細則和內部控制制度，并檢查執行情況；⑥組織清產核資，加強資產管理，保護國有資產完整和保值增值；⑦組織落實審計意見，監督執行審計決定；⑧學校主管部門、法律法規和學校章程規定的其他職責。”

第十一條規定：“總會計師具有以下履行職責的工作權利：①參加重大經濟事項決策；②對重大決策和財經法規的執行情況進行監督，對內部控制制度實施監督檢查；③對學校財務部門負責人的任免、考核提出意見；④學校按規定對大額資金的使用，建立由總會計師與學校主要負責人聯簽制度，總會計師擁有大額資金流動聯簽權；⑤對違反國家法律、法規、方針、政策、制度和有可能在經濟上造成損失、浪費的行為，有權制止或糾正，并報告學校主要負責人。制止或糾正無效時，應及時向學校主管部門報告。”

從上述總會計師的職責和工作權利看，其定位于高管層的理財者屬性。

由此可以看出，高校總會計師既是監督者，又是運作者，這種“一身兼二任”的定位，如果定位不準屁股坐歪，很容易導致某種角色的“錯位”、“缺位”或“越位”。

二、中國公辦高校總會計師向誰報告工作

《高等學校總會計師管理辦法》第十三條指出：“總會計師參加校領導班子年度考核，并向學校主管部門提交述職報告。總會計師年度述職報告應就學校重大經濟活動、財務狀況、資產質量、財務風險、內控機制等全面報告履職情況，并提出改進措施。”第十四條第三款指出：“學校主管部門對總會計師進行任期經濟責任審計和離任審計，對總會計師任職期間的履職情況進行評估。審計事項包括：學校財會內部控制制度的完整性和有效性，學校財務風險控制情況。”

（一）向所有者（委派者）報告工作

從上文可以看出，總會計師向學校主管部門提交述職報告。

（二）向管理層（學校主要負責人）報告工作

2012年12月19日，財政部、教育部印發的《高等學校財務制度》（財教[2012]488號）第六條指出：“高等學校財務工作實行校（院）長負責制。高等學校應當設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員，協助校（院）長管理學校財務工作，承擔相應的領導和管理責任。”

總會計師應向校黨委和校長辦公會報告工作。

從上述總會計師第十一條工作權利的第5款也可以看出，總會計師對違法等事項應報告學校主要負責人。

（三）向校內教職工代表報告工作

1.每年應向教代會報告工作

每年召開教代會時總會計師應作《學校上年決算和當年預算的報告》。

2.每年年度考核時向校內教職工代表報告工作endprint

總會計師參加校領導班子年度考核，在民主測評前，應向校內教職工代表作述職報告。

由此可見，總會計師定位的兩重性應向多方面報告工作。這是總會計師與校內其他行政副職不同的地方。在黨務系統，紀委書記的委派制也是這樣。

三、主管財務副校長與總會計師的視角不同，需單獨設總會計師崗位

原教育部財務司司長陳偉光指出：“總會計師與主管財務副校長在行使財務管理的分工上具有共同點，但在其職能所處的地位上、執行職能的權威性上和在職能涉及的范圍上有很大的不同。比如，總會計師要對學校的所有資產安全、保值或增值全面負責，要對經濟活動的重大事項提出權威性的決策建議。而主管財務的副校長可以按不全面的分工只承擔所分工的部分責任。不全面的分工，是指副校長可能只管事業性經費，基建財務可以不管；或可能只管投資學校收益部分，而不管投資；或只管錢，不管物。在學校的經濟決策中，作為副校長（即使是校長管財務），同其他副校長一樣，發表的建議可以不具權威性。而總會計師，從專業的角度，發表的建議就應具權威性。總會計師的職能對全校的經濟、財務管理要全面負責，從這方面講，職能涉及的范圍必須要大，要全；但又是專一的，不像校長可以既管財務，又管辦公室，或又管后勤，不少還從事教學工作。綜上所述，高校有必要設置總會計師。”

同時，主管財務副校長不具有所有者委派的監管者職能，因此，要單獨設總會計師崗位。

四、完善中國公辦高校總會計師遴選機制

高校總會計師肩負所有者委派的監管和高管層的理財兩個重任，既有很大的政治責任，又有很強的理財專業能力。同時，在高校“人、財、物”三權中，總會計師執掌“財、物”兩權，因此，需要嚴格和精細的遴選機制。

《教育部公開選拔10所直屬高校總會計師公告》中對公開選拔總會計師的“工作程序”規定了6個環節：①公開需要選拔總會計師的崗位和條件；②報名——報名方式采取個人自薦或組織推薦的形式進行，每人最多可報3個崗位；③職業素養綜合評估——職業素養評估委員會依照規定標準，對通過資格審查的報名人員履行崗位職責應具備的素質能力進行評價，根據評價結果確定面試人選，面試人選與公選總會計師崗位數的比例為3：1，確定面試人選，并公示；④面試——面試不分崗位，采取競職演講和考官提問相結合的方式，根據面試成績確定考察對象，考察對象與公選總會計師崗位數的比例為2：1，確定組織考察對象；⑤組織考察——按照有關規定，對考察對象的德、能、勤、績、廉等方面情況進行全面考察，《報名登記表》中所列的個人工作業績將在考察人選所在單位公示，且擬委派人士公示；⑥委派——人事組織部門考察對象后任命。

但是，有的省在遴選高校總會計師時只有上述程序中的最后一個環節。建議完善中國公辦高校總會計師遴選機制。

參考文獻：

[1]馬國川.如何建立現代大學制度？對話著名教育家楊福家[N].財經，2010-5-22.

[2]陳偉光.新形勢下提高高校財務管理水平的思考[J].中國高等教育，2006，（9）：26-29.

（作者單位：南京審計大學）endprint