中國現行土地管理制度的問題與缺陷分析

高春陽

摘 要 根據中國當前土地管理制度在落實過程中的矛盾，對當前土地管理制度中存在的缺陷進行了深入分析，闡述了該制度需深化改革的方向和原則，有利于其有效實施。

關鍵詞 土地管理；制度問題；缺陷

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.036

中國是一個人口眾多而土地相對較少的發展中大國。首先，中國的人口基數相對較大，因此，人均耕地相對較少，能夠適宜開發利用的土地資源相對較少。目前，中國人口的增長速度雖然已逐漸減緩，但總數量依然在不斷上升。就目前而言，中國現行土地管理制度中存在的問題極為嚴重，同時，在日后的長時間里，中國國土管理必然將保護耕地及國家糧食安全作為關注的重點。

1 土地管理制度實施中的各級矛盾

1.1 保護耕地與建設用地的矛盾

中國是發展中的國家，工業化合城鎮化也在飛速發展。根據相關專家的預測，假設2020年中國的人口總數能夠控制在14億，則全國城鎮化水平就能夠達到55%。按照這一數據，居住在城鎮化的人口總數則會接近8億，也就是說，中國在未來的20年，城鎮人口每年的增加量至少為1 000萬。雖然農村人口的城市化會借助撤鄉設縣以及撤鄉建鎮等方式實現，但絕大多數農村人口的城市化主要是通過向城鎮轉移。農村人口在城市的集中，會使得城鎮的住宅緊缺，同時公共基礎設施的需求量也會有所增加。

1.2 中央政府與地方政府的矛盾

想要協調保護耕地以及建設用地之間的矛盾，單一依賴市場手段難以實現，必須借助政府這只“有形的手”。但由于在管理位置上存在差異，因此中央政府和地方政府對于上述問題的看法不一。對于中央政府而言，其更多的是對全局問題的考慮，思考的層面也更為宏觀，如重點關注耕地的保有量以及國家的糧食安全等；但對于地方政府而言，則對本地區的發展問題更為看重，如當地的經濟發展、城鎮建設、在土地資產方面獲取的收益等。因此在進行耕地保護和建設用地使用方面，地方和中央政府難以實現優先目標的一致性。

1.3 公共管理者與土地所有者的矛盾

基于當前的土地制度，地方政府一方面肩負土地資源公共管理的職能，另一方面也是城鎮國有土地的所有者。雖然在中國法律中規定，國務院是我國土地所有權的唯一主體，但在實際生產過程中，城鎮國有土地所有權的職能交由相關的人民政府實施。而在城鎮中，國有土地出讓的收益中，絕大部分收入當地的財政，對于中央政府而言，則只是基于法律基礎上的國有土地所有者，在經濟方面并沒有相關權限。因此，使得相關地方政府能夠“借地生財”。其中最為常見的例子就是地方政府以公共管理者的身份底價征收土地，同時以國有土地所有權代理者的身份對相關土地加以出讓，從中獲得一定的收益投入地方財政，或者是在土地征收之后以極低的價格出讓土地使用權，從而獲取一定的租金收益。

1.4 其他矛盾

在具體實踐過程中，地方政府所肩負的土地資源公共管理以及國有土地資產管理職能主要是由當地土地管理部門具體實施，由此，使得地方土地管理部門成為地方政府以及上級管理部門關注的重中之重。首先，在業務方面，地方土地管理部門受相關上級管理部門的指導，在分級土地利用規劃的基礎上，依據上級設定的計劃指標，安排建設用地，保護相關耕地，并且進行土地資源利用公共管理的職能。其次，在地方管理土地時，必須結合當地政府制定的經濟發展規劃，并根據實際需要，依據當地政府對國有土地資產管理代行的職能。因此，從另一個角度說明，保護耕地和建設用地之間存在的沖突具體還體現在地方政府及當地土地管理部門存在的矛盾。

2 現行土地管理體制的缺陷

中國目前現存的土地管理體制難以與滿足中國實際的土地供應政策保持一致。各級政府間的部門并沒有形成相對嚴格有力的管理體系和相對統一的土地管理制度和政策，也無嚴格公正的土地違法事件監督檢查，使得土地管理不具有相應的權威性及有效性。其具體原因在于，中國當前的土地管理體制及權利和利益分配并沒有相對完善，缺乏合理科學的制度體系作為保障。

2.1 中央與地方的土地管理權力關系模糊

雖然中國的土地管理行政組織從表面上看劃分相對清晰，分為從上至下的四五個層級，并且各層級間分工明確，職能清晰。但實際上，各級政府的土地管理職能，尤其是中央和地方的土地管理職能并沒有較為細致明確的分類，如中央和地方都在行使調查權、規劃權、調控權、審批權、供應權、收益權和執法權等，基于這一情況，中央集權以及地方分權過度兩者并存的情況在所難免。

中央集權過多，會導致決策的科學性難以保證，同時也不利于地方對相關政策舉措積極響應，從而使得管理效率降低；而分權過度，則會使耕地保護更為困難和負外部效應難以避免，對整體的平衡和效益的獲取造成負面影響。

2.2 政策過程的非理性

在中央和地方進行權力“共享”的過程中，涉及中央制定政策、地方實施政策、中央為地方提供“業務指導”三個不同層次，這一政策過程至少存在以下4個缺陷。

一是中央制定政策時，并沒有收集到充足的地方信息，因此在決策的過程中存在片面性，并且缺乏及時性和針對性，甚至有可能在決策中出現較為嚴重的失誤現象。

二是地方執行政策時，由于當地政府將關注的重點放在地方利益，甚至官員自身的利益中，因此并沒有完全執行中央的政策，對于能夠對自身起到積極作用的就大力推崇加以執行，而對自己可能產生負面影響的則視若無睹，并出現“上有政策，下有對策”現象。

三是中央在向地方提供相應的“業務指導”過程中缺乏一定的約束性，由于地方土地管理部門隸屬于當地政府，因此在地方政府與中央業務部門之間存在矛盾沖突時，往往會支持地方，因此使得中央政策難以有力實施，出現大打折扣的現象。endprint

四是監督機制難以發揮作用，同時，并沒有合適的評價分析機制以及反饋手段，對政策中可能存在的偏差并沒有及時有效糾正。假設權利關系的不明確會使權力濫用存在的潛在可能，那么共享權力的實際運作方式則會使得中央在宏觀調控時相應的權利減弱，對相應的地方土地管理缺乏有效監管。

2.3 土地管理權力缺乏制度化保證

近幾年，中央政府不斷出臺了相應的改革政策，一方面是為了加強中央的宏觀調控職能，另一方面則是促進省級人民政府對其所管轄地區的土地加以統籌管理。雖然采取了一定的措施，但收效甚微，這主要是由于相關改革措施的實施并沒有合理有效的制度作為基礎和保證。舉例來說，中央在進行土地計劃總量控制時總是嚴格管理，而地方則會借助基層政府及企業進行違規操作，從而使得計劃中相對嚴格的指標能夠得到化解。

沒有相應制度作為支撐的分權保證還會的使得土地管理過程中出現對政策的“討價還價”和“互相攀比”，其中最為常見及典型的例子就是相關開發園區的任意設置以及區域特殊土地政策的出現，最終不僅使相關的土地政策受到破壞，另外也使得相關地區的不公平問題頻發，使得土地領域的腐敗現象愈發嚴重。

3 現行土地管理體制深化改革的方向和原則

結合相關的歷史及國際經驗，將資源管理從相關產業管理中分離出來，從而實現相同類別的資源交由相關部門集中管理，而不同種類的資源則進行相對集中的管理；資源管理的目標也有所轉變，從之前的供給保障作用轉化為對其加以適當利用并合理保護；資源管理也不是傳統的管理手段，而是結合了經濟、技術以及法律等多個領域的行政管理手段。對于中國土地資源管理而言，應堅持這一改革方向，堅持結合中國的實際情況的原則，堅持適應社會主義市場經濟體制要求的原則，堅持依法治國、依法行政的原則，堅持政企嚴格分開的原則，協調“條塊關系”、保證政令暢通的原則。

參考文獻

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（責任編輯：趙中正）endprint