金融扶貧的實踐創新和制度安排

楊志海

一、我國金融扶貧的歷程與政策演變

中國從20世紀80年代開始實施金融扶貧政策。自1986年至2016年，我國先后實施貼息貸款、小額信貸、普惠金融、金融助推脫貧攻堅、資本市場服務脫貧攻堅等一系列金融扶貧政策。

（一）貼息貸款

80年代中期，我國金融政策由“輸血式”轉向“開發式”扶貧，貼息貸款是其中的一項重要舉措，主要是為貧困地區提供有利息補貼的優惠貸款。在一定程度上緩解了貧困人群信貸可得性問題。

但實施過程中也存在資金流向非貧困人口、扶貧貼息貸款償還率低等問題。為此，國務院扶貧辦會同其他部門對扶貧貼息貸款管理系統進行了多次改革，在貸款對象、發放主體、項目選擇等方面進行改革，扶貧貼息貸款管理體制逐步向著市場化運作方向發展。

（二）小額信貸

小額信貸主要對象是農戶。90年代初開展小額信貸的實驗示范，逐步探索小額信貸在中國農村扶貧的可能性。90年代中期，官方機構開始介入小額信貸扶貧項目。推出了農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款兩種新的貸款產品。

（三）普惠金融

2013年中共中央十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出發展普惠金融。2015年中共中央、國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調要加大金融扶貧力度，鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持。

為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和中央扶貧開發工作會議精神，中國人民銀行等七部門聯合印發《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，全面改進和提升扶貧金融服務，增強扶貧金融服務的精準性和有效性，對我國金融扶貧的政策給出了導向性安排，有利于整合各類金融扶貧資源，協同發力。

二、十八大以來我國金融扶貧的頂層設計與制度安排

黨的十八大以來，習近平總書記把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，提出一系列扶貧開發戰略思想。

（一）習近平總書記關于金融扶貧的重要論述及思想內涵

1、重要論述

對做好金融扶貧工作，習近平總書記多次作出重要指示。2015年6月18曰，習近平總書記在貴州視察時強調，增加金融資金對扶貧開發的投放，吸引社會資金參與扶貧開發，要積極開辟扶貧開發新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發資金。2015年11月27日，在中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記指出，要做好金融扶貧這篇文章，要加大對脫貧攻堅的金融支持力度。2017年2月21日，習近平總書記在中央政治局第39次集體學習時強調，要突出產業扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經濟實體。2017年6月23日，習近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，提出加大投入支持力度。要發揮政府投入的主體和主導作用，發揮金融資金的引導和協同作用。2017年7月14日至15日召開的全國金融工作會議上，習近平總書記指出，要建設普惠金融體系，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧，鼓勵發展綠色金融。

2、思想內涵

習近平總書記關于金融扶貧的系列重要講話為金融支持深度貧困地區指明了方向，是新形勢下金融部門深入做好金融扶貧工作的行動綱領和指南。

要積極開辟新的扶貧開發資金渠道，多渠道增加扶貧開發資金，要求各金融機構在信貸資源配置、績效考核、內部授權等方面向深度貧困地區傾斜。加大對脫貧攻堅的金融支持力度，需要多部門加強政策協調配合，形成聯動機制，產生協同力量，集中火力向貧困地區開炮。建設普惠金融體系，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧，發揮金融資金的引導和協同作用。

習近平總書記關于金融扶貧的系列重要講話高屋建瓴、分析透徹、思想深刻、內涵豐富，具有很強的思想性、戰略性和指導性，為進一步提升金融精準扶貧指明了前進方向，提供了根本遵循。

（二）金融扶貧的頂層設計與制度安排

1、金融扶貧的頂層設計

中共中央、國務院出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》做出了金融扶貧的決策，要求加大金融扶貧力度。鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持。運用多種貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發。對金融在扶貧中扮演的角色給予了具體安排。

2、金融扶貧的制度安排

（1） 出臺《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》

《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》從精準把握金融助推脫貧攻堅工作、推動貧困地區發展普惠金融、鼓勵各類金融機構發揮自身優勢、具體保障措施和金融服務工作機制等六個方面提出了相應的要求。

（2）出臺《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》

為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和中央扶貧開發工作會議精神，充分發揮資本市場作用，服務國家脫貧攻堅戰略，證監會發布了《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》。對于貧困地區企業上市和并購重組等行為的優惠政策，給予了詳細的制度安排。從制度、機制建設上為資本市場服務脫貧攻堅奠定基礎，明確更具體的行動任務。

三、十八大以來我國金融扶貧的實踐創新

十三五以來，中共中央、國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，對完善金融扶貧提出了圍繞貨幣政策、信貸政策、金融服務網絡建設、金融服務基礎和農村金融改革等六個方面提出要求。

（一）創新金融機構扶貧模式

1、 靈活運用貨幣政策

2016年3月中國人民銀行正式開辦扶貧再貸款業務，優先和主要支持帶動貧困人口就業發展的企業和建檔立卡貧困戶，積極推動貧困地區發展特色產業和貧困人口創業就業，促進貧困人口脫貧致富。endprint

2、優化信貸政策

信貸政策引導加大對涉農和中小企業的信貸投放。逐步提高小微企業、涉農、下崗失業人員、助學、保障房開發、金融精準扶貧等民生領域貸款。

3、 債券市場扶貧產品創新

推出扶貧社會效應債券。在銀行間債券市場推出扶貧社會效應債券，對緩解脫貧攻堅資金供需時間不匹配矛盾、統籌和加快推進精準扶貧工作、提高扶貧服務效率和效益等方面起到作用。

4、延伸金融機構服務網絡

鼓勵銀行增設網點，打造金融服務中心為平臺，全方位為小微企業及合作社提供融資、保險、擔保等金融服務，加速產融結合，著力破解產業發展過程中企業融資難、金融機構風控難、政府部門監管難的問題。

5、加強金融基礎設施建設

加強貧困地區金融服務基礎設施建設，優化金融生態環境，為貧困低收入群體和小微企業提供金融服務。建設公共金融服務大廳，開設縣域扶貧再貸款、再貼現窗口，提供面向基層、面向群眾的公共金融服務。

6、推動農村區域性金融改革

各省信用聯社也在積極推動改革，淡化行政管理職能，強化服務和市場化職能，進一步提高服務滿意度。根據各省市具體情況積極探索建設中國特色、以兼顧公平和效率為目標的現代金融體系，創出一條金融扶貧、金融普惠、金融支持貧困縣域的可持續、可復制推廣的新路子。

（二）創新資本市場服務脫貧攻堅戰略模式

1、IPO綠色通道政策引導作用

證監會的《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》中創新性提出注冊地在貧困地區，只要滿足一定條件，就可以在申請首次公開發行股票并上市的過程中，適用“即報即審，審過即發”的政策。這在糾正資本短視行為作用，引導資金流向貧困地區，從事資源開發、產業園區建設起到巨大作用，并將帶來大量就業崗位，為打贏脫貧攻堅戰奠定堅實的基石。

2、普及資本市場理念

激活本土企業的自我發展能力是拉動貧困地區經濟發展的重要一環。現代公司制度是推動現代經濟發展的功臣。中國貧困地區雖然也存在公司，但無論在治理結構，還是財務制度等方面均不規范，難以基業長青。資本的力量和樹立現代經營理念對企業發展十分重要。要想將資本市場做大做強，必須規范治理，完善財務制度，接受市場監督。

3、證券公司“一司一縣”結對幫扶

證監會黨委指導各行業協會成立扶貧工作領導小組，把動員行業力量參與扶貧作為一項政治任務，引導行業經營機構和上市公司履行社會責任，服務國家脫貧攻堅戰略。證券業協會發布 “一司一縣結對幫扶”行動倡議，證券公司、期貨公司、基金公司、證券投資咨詢機構積極行動，形成了合力扶貧的良好局面。

4、上市公司履行精準扶貧社會責任信息披露

上市公司履行作為公眾公司的社會責任，結合自身產業特點和優勢，對口幫扶貧困地區，有利于強化與貧困地區的資金對接、資源對接和人才對接，能夠顯著增強貧困地區經濟社會發展活力。證監會積極創新上市公司信息披露制度，將扶貧工作納入信息披露范圍，引導上市公司主動加大扶貧力度。

四、 我國金融扶貧的經驗與啟示

扶貧離不開金融資源的支持。為此政府和金融部門在創新金融扶貧方面進行了大量探索，為脫貧攻堅貢獻了中國的“金融方案”。

（一）堅持黨對金融工作的領導，發動各種金融資源合力扶貧

集中金融資源，采取更加有效的舉措。在黨中央統一部署下，中國人民銀行、中國證監會和中國銀監會等部門通過合理設計金融工具和金融機制來增加金融資金對扶貧開發的投放，吸引社會資金參與扶貧開發，緩解“金融排斥”問題，為貧困地區有效地提供發展所需資金。

（二）普及金融理念，提升金融精準扶貧質量

做好金融扶貧的前提是貧困地區必須認識到金融在經濟發展中的重要作用，樹立現代金融理念。思想、認識、社會思潮對落后地區能否利用后發優勢取得經濟快速發展起著重要作用。因此，金融系統要加強為貧困地區普及金融理念和金融知識，打造一支金融服務隊伍。

（三）推動產融結合，提高市場機制的益貧性

金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職。要實現金融扶貧的有效性和商業上可持續性，金融資源必須精準流向可帶動農戶發展的產業和企業，形成“企業發展-推動產業發展-帶動農戶增收”的發展路子，提升貧困地區的能力建設，即充分挖掘貧困地區資源優勢，產融結合，探索產業扶貧，實現“造血式”的開發扶貧。endprint