南京國民政府時期財政管理體制的演變與啟示

●齊海鵬

南京國民政府時期財政管理體制的演變與啟示

●齊海鵬

本文首先概括地闡述了國家治理與財政管理體制的基本關系，認為從國家治理的角度看，財政管理體制最基本的功能在于將國家的財權和財力，科學合理地在中央與地方各級政府之間進行劃分，從而使各級政府的事權與財力相匹配，滿足各級政府行使職能的需要，進而對政治、經濟和社會生活產生巨大影響。接著，分三個歷史階段闡述了南京國民政府財政管理體制變遷，即南京國民政府按照孫中山 “均權”思想，以分稅制的方式劃分中央與地方政府的財權與收支范圍，經歷了由中央與地方二級財政向中央、省、縣三級財政的變遷。在此基礎上，從國家治理的視角分析了南京國民政府財政體制變遷的經驗教訓與啟示。

國家治理 國民政府 分稅制集權與分權

國家治理是在新形勢下，為了完善和發展中國特色的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化所提出來的一種新的治國理政理念。其目的在于在國家的主導下，通過多方面主體的共同努力，實現治理的全面性、綜合性、協同性及系統性，從而維護國家的基本秩序和穩定，發展國民經濟、提供公共服務，提高人民生活質量。

黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政要實現這一作用，涉及財政的方方面面，諸如國家預算、稅收制度、公債、財政支出等，當然也包括財政管理體制。財政管理體制是處理政府間財政分配關系的基本制度。從國家治理的角度看，財政管理體制最基本的功能在于將屬于國家的財權和財力，科學合理地在中央與地方各級政府之間進行劃分，從而使各級政府的事權與財力相匹配，滿足各級政府行使職能的需要。不僅如此，財政管理體制安排的科學合理與否，還會產生很強的輻射效應，給政治、經濟和社會生活帶來巨大的影響。首先，財政管理體制中的核心是集權與分權關系，這一關系是否得當，不僅在于各級政府的財權與財力是否合理，更深層次的會影響到國家的統一、政權的鞏固、國家治理的長治久安。其次，財政管理體制具體涉及政府間收支劃分和轉移支付的安排，關系到各級財政的收支平衡，進而必然帶來這兩個方面的影響：一是如果某級政府收支平衡，而轉移支付又到位，則會合理分擔本地區居民的經濟負擔，推動本地區經濟的發展，從全局來看，也會有利于地區間經濟均衡發展；二是如果某級政府收支平衡，且轉移支付又到位，則各級政府提供的公共產品和服務就會到位，從全局來看，就會促進公共福利均等化，從而有利于社會的全面進步。

歷史的經驗值得注意。從南京國民政府財政管理體制變遷的史實中，或可得到推進國家治理能力現代化的有益啟示。

一、南京國民政府時期財政管理體制的變遷

南京國民政府時期，根據孫中山的“均權”思想和西方的財政學說，結合中國當時的實際，采用了分稅制的方式來規范中央與地方的財政關系。并且，根據不同時期的實際情況，對財政管理體制進行了多次調整。

（一）初期十年財政管理體制的調整

南京國民政府成立之初，中央財政困難，并因地方軍閥割據在財政關系上處于混亂的局面。為了加強中央集權，統一財政，亟須規范中央與地方財政關系。1927年6月，南京國民政府財政部在南京召開了東南六省財政會議，分別制訂了劃分國家稅、地方稅等收入及支出暫行標準草案和理由書，并于7月4日提交國民黨中央政治會議決議通過執行。對于收入劃分，依據孫中山的中央及地方均權主義，并參照世界各國通行的做法以及中國的國情來確定。歷史上久充國稅或性質上宜統一征收的，列為國家收入，如關稅、鹽稅、常關稅等；向來作為地方財源或應歸于地方的，則列為地方收入，如田賦、契稅、牙稅等。劃分方式采用稅目各自獨立主義（即劃分稅種）。在支出方面，按事權劃分為中央支出和地方支出。 “暫行標準”頒行后，馬上在南京國民政府權力所及的蘇、浙、皖等5省內試行。但因種種原因，實際上并未完全按“暫行標準”執行。

1928年1月，宋子文繼任財政部長。此時，北伐的軍事行動已近尾聲，經濟建設已提上議程，特別是國民黨政權為了“以黨治國”，提高中央權威，亟須實現財政統一。為此，1928年7月重新擬定了《劃分國家收入地方收入標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》，并于11月22日正式公布施行。這次中央與地方財政收支劃分如表1所示。

表1 1928年國地收支劃分情況

此外，《標準案》規定了轉移支付的基本原則，在必要時，中央須補助地方，地方亦須協助中央。

此次劃分，旨在確立國家財政與地方財政的新格局，國家稅以關、鹽、統三稅為主體，地方稅以田賦、契稅和營業稅為主體，中央財政支出與地方財政支出自成系統，各有保障。本次劃分采用了稅種劃分與補助金制度相結合的辦法，較之此前的辦法能更好地兼顧不同省份的經濟發展狀況，對于地方利益能夠起到一定的調節作用。但這次劃分只是確定了中央財政與省級財政二級財政體制，縣級政府只是省政府的派出機構，沒有獨立的財政收支和財政權限。而縣（市）在行政上為一級政權組織，各項政務及文教衛生等社會事業全部由縣（市）承擔，這樣造成了事權與財力的脫節。各縣（市）為了維持開支和應付上級任務，往往越權征稅，結果使得縣級財政十分混亂，苛捐雜稅禁而不絕，人民負擔加重。

1931年國民政府裁厘改統后，地方財政更加困難，請求中央補助的電文往來不斷，擅自加征苛捐雜稅的現象更為嚴重。為此，國民政府在1934年5月召開的第二次全國財政會議上，討論了建立中央、省和縣的三級財政體制問題，并最終公布了《財政收支系統法》草案。后經國民政府立法院修正通過，國民政府于1935年7月正式頒布了《財政收支系統法》。

《財政收支系統法》是要在國地稅收劃分上采用獨立稅源和分配稅額的并行制度。新的收入標準分為中央、省、縣三級，加上直隸于行政院的市和直隸于省的市，實際上有四種不同的收入標準：

中央稅收，其主要稅源為關稅、貨物出產稅、所得稅、遺產稅等8種。另外還包括從直隸于行政院的市分得的營業稅、土地稅若干，以及從縣市整理土地需用經費分得的收入。

省稅收，其主要稅源為營業稅、契稅等2種。另外還有從所屬縣市分得的土地稅和房產稅若干，以及從中央分得的所得稅若干。

直隸于行政院的市稅收，其主要稅源為土地稅、契稅、房產稅、營業稅等7種。另外還有從中央分得的所得稅、遺產稅若干。

縣或直隸于省的市的稅收，其主要稅源為土地稅、房屋稅、營業牌照稅等5種，另外還包括從中央分得的所得稅、遺產稅若干，以及從省分得營業稅若干。

除以上稅收收入劃分外，中央、省、市縣的財政收入還包括其他各種非稅收入。

對于財政支出，新的支出標準分為中央、省、縣市三級，其具體項目與1928年的標準大致相同。

《財政收支系統法》同樣對轉移支付進行了原則規定，要求為實現區域經濟和社會事業均衡發展，上級政府對下級政府給予補助金，并得由其他下級政府取得協助金。

《財政收支系統法》頒布后，確立了中央、省（市）、縣（市）三級財政體制，縣（市）被正式明確為一級財政。地方財政中，省（市）、縣（市）各有其獨立的稅源，并能從特定的稅收中分得一部分收入，有利于提高縣（市）地方財政的地位。至此，國家稅和地方稅兩大體系日見明晰，國家支出和地方支出的事權范圍也日益明確。這一劃分為規范中央與地方財政關系，加強縣政權建設，抑制苛捐雜稅泛濫，促進地方經濟發展奠定了基礎。只是由于抗戰的爆發，該法案的實施缺乏相對和平穩定的國內環境作為土壤，財政部呈準展期施行。

（二）抗戰時期財政管理體制的改制

抗戰開始后，國民政府的財政體制仍循其舊，地方財政以省為重心，縣為省的附庸。抗戰進入戰略相持階段后，由于沿海沿江經濟發達地區的相繼淪陷，加之戰爭的巨大消耗，使國民政府中央財政處于十分困難的境地，財政赤字急劇增加，戰費籌措異常艱難；而地方財政偏重于省薄于縣，地方稅源均歸于省，在戰爭犬牙交錯的態勢下，地方財政的這種狀態一方面強化了省財政的割據局面，另一方面無法滿足縣財政的抗戰需求。為了更好地適應戰時需要，國民政府于1941年6月召開第三次全國財政會議，討論改進財政收支系統、田賦暫歸中央接管等問題；并于同年11月公布了《改定財政收支系統實施綱要》和《財政收支系統分類表》，省一級財政并入中央財政之內，原來的中央、省、縣三級財政改為國家財政和自治財政兩級財政。具體內容如表2所示。

這次劃分目的，一方面是為了加強中央財權，加大統籌支配的能力，確保抗戰需要；另一方面，是為了加強地方財政的自治能力，以適應戰時的需要。事實上，到1944年，自治財政系統漸具規模。縣法定征收的營業牌照稅、使用牌照稅、房捐、屠宰稅、筵席及娛樂稅，均已制定稅法，逐步推行，收入年有增加，并且，劃撥縣（市）國稅的金額也年有提高。

但值得注意的是，本次財政系統改制同樣遺留下很多問題。對于省級政府來說，本次財政系統改制取消了省級財政相對地位，省稅只有營業稅的五成和土地稅的二成，預算也變成中央的二級預算單位，因此省級財政名存實亡，當地經濟與公共事業的發展也必然受到影響。對于縣級政府來說，稅收劃分上大宗稅源仍歸中央，實際收入并未有大幅增加；但支出卻增加很多，因為作為自治財政系統，民團、臨時兵差、工役運輸和軍需供給等都需要縣級財政自行籌辦，這樣一來能用于民生的經費便少之又少，同時勢必會造成對人民群眾的過分搜刮，人民的負擔攤派也日益嚴重。

（三）戰后財政管理體制的重新調整

抗戰勝利后，仍在實行的兩級財政體制，難以適應復興經濟建設的客觀要求。于是1946年7月1日，國民政府修正公布了《財政收支系統法》，重新確立中央、省（院轄市）、縣（市及相當縣市之局）的三級財政體制。1946年7月修正公布的《財政收支系統法》，其原則與1935年的基本相同，中央、省、縣財政收支的具體劃分如表3所示。

這次劃分是自國民政府成立以來，真正從法律上明確各級政府的收支范圍和權限，使中央與地方在財政上真正具備均權態勢。但從實踐來看，經此次重新劃分后，中央集權仍然明顯，均權之勢未能真正形成。表現在收入劃分上，大宗稅源仍集于中央，省級財政雖然脫離中央但收入有限，縣級收入無法匹配其擔負的事權與職責，仍需要依賴中央的大量補助。這說明了國、地收支劃分仍多不切合實際。

二、評價與啟示

總體來說，南京國民政府時期財政體制的變革，經歷了從中央與地方二級財政逐步發展到中央、省、縣三級財政的歷程，且各有其明確的事權與收支范圍，并以分稅的辦法明確各級財政的收入范圍，這對于理順中央與地方的財政關系，實現財政統一，并在此基礎上健全預決算制度、完善稅收制度，促進財政制度的現代化發展，提升國家治理能力，無疑是具有進步意義的。

但必須看到，南京國民政府時期財政體制的多次調整，雖以孫中山的“均權”原則為依據，且以分稅制的方式加以規范，然而中央與地方的財政關系始終沒有真正處理好。“均權”不過停留在法規文件中，中央過分集權與地方過分濫權的現象同時存在。長此以往，事權與財力的脫節成為必然，公共產品的供給、人民權益的維護、國家經濟的建設也無從談起。國家治理便缺乏堅實的財政基礎。

縱觀國民政府財政管理體制演變的歷史，一條重

要的啟示就是，正確處理好財政管理體制的集權與分權的關系是加強國家治理的重要基礎。從國民政府時期財政體制變遷的歷史教訓看，必須正確處理好中央與地方在財政上的集權與分權的關系，充分調動中央與地方各級政府的理財積極性，使各級政府在發揮職能作用時都有充分的財力保證，這樣才能有利于提高國家治理的能力。具體來說，處理好集權與分權關系，應從以下幾個方面加以注意：

表2 國家財政系統與自治財政系統收支范圍

表3 中央、省、縣三級財政收支劃分

（一）中央稅與地方稅的合理劃分是處理好集權與分權關系的基礎

國民政府時期在國地稅劃分方面最顯著的特征便是中央占據了稅收的大部分，地方只占據稅收的小部分，但地方還要承擔基層公共服務和公共產品的供給，這就造成了地方政府事權與財力的不匹配，導致地方政府對中央政府政令的拒不執行，甚至還會進一步盤剝底層民眾來滿足政府開支。

在今天，中央稅與地方稅的合理劃分對于集權與分權關系的處理顯得尤為重要。一方面要嚴格按稅種特征、便利和收益原則進行稅源的劃分，由此落實中央稅、地方稅、共享稅的稅收劃分，讓各級政府有合理的財政收入來源，以確保財權與事權的匹配；另一方面要進一步完善中央稅收體系和地方稅收體系，在征管范圍、征管制度、人員配備方面都要保證中央稅和地方稅的獨立征收，以此來實現各級政府財權界限的合理劃分。

（二）規范的轉移支付制度是合理集權與分權關系的調節劑

南京國民政府時期對中央和地方的財權和財力作了較為明確的劃分，并且出臺了地方補助金制度；但在使用范圍和撥付流程上都不完善，實際執行過程中也未能很好地均衡中央與地方財權和財力，補助金制度成為中央控制或拉攏地方的手段。這便說明南京國民政府時期中央與地方政府之間缺乏合理的轉移支付，中央與地方的財權關系處理不夠靈活，集權與分權的適度性也未能體現。

因此在當今處理政府間關系時，要合理地利用政府間轉移支付制度，充分發揮其調節作用。一方面中央政府因地制宜，根據地方政府實際情況進行合理的轉移支付。尤其是在專項轉移支付方面，要將政策出發點與地方實際情況相結合，使轉移支付資金與地方政府的事權相契合，使轉移支付資金真正發揮應有的作用。另一方面，中央對地方的轉移支付要實現增強中央政府控制能力與提高財政資源配置效率的相結合，同時，轉移支付不應當成為中央政府對地方實行絕對控制的財政工具，要更注重對地方政府積極性的調動，實現地方財政資源的合理配置。

（三）規范集權與分權關系需要完善的法律配套措施

南京國民政府時期針對國地收支劃分等也制定了一系列法律，但都較為籠統宏觀，在具體執行時也時常出現政府間事權和支出越位、財政收入不合理、地方財政管理混亂的情況，中央政府與地方政府之間關系處理的難度加大。

因此，在當今處理政府間財政關系中出現的一系列問題，也應當用法律規章予以規范和解決。中央與地方的事權和支出責任應進一步細化，中央與地方政府的收入嚴格遵循法律加以科學劃分，轉移支付要做到更科學合理。只有這樣，各級政府的界限才能更加明確，中央集權與地方分權的關系才能更好地規范，國家治理才能取得良好的結果。■

（作者單位：東北財經大學財稅學院）

[1]編寫組.中華民國工商稅收史料選編（第一輯上冊）[M].南京：南京大學出版社，1996.

[2]孫文學.中國財政思想史[M].上海：上海交通大學出版社，2008.

[3]張軍.中國財政制度變遷與思想演進（第二卷）[M].北京：中國財政經濟出版社，2009.

[4]張連紅.從聯邦到均權：孫中山對中央與地方關系的探索[J].史學月刊，1998，（02）.