共享財政、民生財政與社會監督機制

●焦建國 閆麗嬌 肖 迪

共享財政、民生財政與社會監督機制

●焦建國 閆麗嬌 肖 迪

共享財政是我國經濟社會發展的重要目標之一，與民生財政可以視為同義語。民生財政側重于支出領域和功能，共享財政側重于理念和目標。而要實現共享財政的目標，尤其需要社會監督。落實社會監督，則需要提高財政信息透明度，打通公眾監督渠道，加強媒體輿論獨立性。

共享財政 民生財政 社會監督

2016年“兩會”審議通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，再次強調確保全面建成小康社會目標的實現。前四個理念是發展的手段，解決的是把“蛋糕”做大的問題；共享是目標，是把“蛋糕”切好的問題，目的是讓所有人都能享受到改革發展的成果。共享發展作為一個理念，落地生根需要完善的制度建設，共享財政制度的建設是抓手和樞紐。為了促使政府更有效率地提供惠及民生的公共產品和服務，滿足共享發展的要求，我國需要有力、有效的財政監督，特別是需要更廣泛的社會監督，為共享財政的發展保駕護航。

一、共享財政與民生財政

近些年來，“共享”這個詞頻頻出現，同時也衍生出很多新用法，共享經濟、共享發展、共享式增長等等。對共享理念的認同源于人們認識到公平的重要性。強調效率可以提高發展速度，但卻產生了過大差距，可能影響社會穩定。“共享”與“財政”連用作為一個詞組“共享財政”，可能最早是在2007年（姜永華等，2007）。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提到“財政政策和財稅體制要為共享發展理念的實現提供強有力的支撐”。目前，共享財政的理念正在快速普及。共享財政與民生財政同宗同源，旨在讓每一個公眾能夠享受到財政紅利，真正做到取之于民、用之于民。大體上可以通過民生財政的內涵來理解共享財政。關于民生財政，理論界有多種較為明確的觀點。第一種觀點認為民生財政即公共財政，賈康等（2011）認為1998年以后的公共財政就是民生財政，公共財政的目的在于提供公共產品和服務以滿足社會公共需要，不管是基本的物質需要，還是高層次的精神、政治方面需要，甚至包括長遠需求，所有的財政支出，都用來直接、間接地服務民生、改進民生，所以說二者是一樣的。第二種觀點認為民生財政與公共財政并不完全一致，安體富等（2008）提出民生財政是公共財政的組成部分，認為民生財政主要包括教育、醫療衛生、社保、就業、公共安全和環保等基本公共服務，不包括行政、國防等公共服務。根據近些年財政支出結構變化，民生支出比例不斷提高，可以說在公共財政中占主導地位。第三種觀點認為民生財政與公共財政在內涵和表現上有所不同。張馨（2009）、姜永華等（2014）認為民生財政是特屬于我國的，是體制轉軌時期為解決特殊問題提出的，民生財政關注的是民生中燃眉之急的部分，以緩解社會矛盾。而公共財政屬于國際現象，目的為促進本國經濟高效發展、社會和諧穩定。

從上述幾個代表性的觀點中可以看出，當前對民生財政的理解是多方面、多角度的。筆者認為，共享財政與民生財政可以看作是同義語。兩者的區別在于強調的側重面不同。民生財政即對民生方面的投入，強調的是投入領域或功能定位；共享財政重在理念和目標，強調的是公平與正義，財政活動是不是對所有社會成員一視同仁，提供的民生服務是不是能滿足每個社會成員的需要。

二、共享財政的現實考察與國際比較

近年來，保障民生、改善民生是政府工作的重中之重，財政支出中用于民生方面的支出比重不斷增加。按支出功能分類，財政支出中，社會保障和就業支出、醫療衛生支出、教育支出、文化體育與傳媒支出和環境保護支出可以看作是民生支出，也就是可以看作是共享財政的部分。

縱向地看，近年來我國在民生財政領域投入不斷增加，從2007年的16453.90億元增加到了2015年的65123.28億元，增加了2.96倍，年平均增速達到36.97%。2015年，教育支出26271.88億元，文化體育與傳媒支出3076.64億元，醫療衛生支出11953.18億元，社會保障和就業支出19018.69億元，環保支出4802.89億元，比2007年分別增長2.69倍、2.42倍、5.01倍、2.49倍、3.82倍，詳見表1。

表1 國家財政支出中各共享財政項目支出（單位：億元）

從支出結構看，能夠明顯看到各項財政支出占民生支出合計比重的變化。雖然每項支出都有了明顯增長，但是社會保障和就業支出、醫療衛生支出和教育支出所占比例明顯增加，尤其是醫療支出，2015年支出達到了11953.18億元，所占比例約為18.35%，而在2007年時，醫療支出只有1989.96億元，比重大約為12.09%。文化體育支出漲幅較平穩，比重變化也不大。環境保護支出雖然增長速度很快，但是由于前期基數小，在財政支出中所占比例并不大，詳見圖1。

圖1 2007-2015年國家財政各項支出中共享財政項目比重圖

總體上看，近些年來財政支出增長速度是有所下降的，2014年的增長速度甚至低于10%，這是因為隨著每年財政支出基數增加，財政支出增加絕對數比例在減小。而且，也可以看出各項共享財政的總和的增速與國家財政支出增速具有正相關關系，二者的變化趨勢基本一致，也就是說，民生財政所占比例一直較穩定，無劇烈波動。見圖2。

圖2 共享財政支出與國家財政支出增速比較圖

通過分析數據，可以發現近些年來民生財政的支出結構逐漸發生了改變。改革開放后，我國經濟一直處于高速發展階段，需要大量財政資金建設公用基礎設施，但是財政資金并不富裕，因此只能壓縮民生類支出。隨著經濟總量的增加，民生財政支出不斷增加，支出結構不斷向民生傾斜。

比較而言，我國在民生財政領域的投入與國際上很多國家還有差距，共享的程度還不夠。根據2016年《國際年鑒》的數據，2013年我國中央政府各項支出比重中，社會保障支出、教育支出、衛生保健支出和環境保護支出占中央政府支出總額的比重分別為1.78%、1.6%、0.08%和0.14%。社會保障、教育和衛生保健三項比重之和為3.46%，而其他國家的比重都在40%以上，最低的是泰國43.85%，最高的是波蘭44.43%。

雖然在環境保護支出方面，世界各國的比重都不是很高，但是我國還沒有達到世界平均水平，而且由于我國一直處于經濟快速發展時期，已經引發了很多環境問題，因此需要投入更多的資金去改善環境。

但在非民生財政的一般公共服務支出上，我國的比重達到了72.18%，這個數字遠遠超過其他國家。2012年以色列、泰國、荷蘭、英國、新西蘭等國家的一般公共服務支出比重均在20%以下，波蘭的比重更低，僅為5.58%。意大利、西班牙、澳大利亞的一般公共服務支出比重分別為25.24%、27.01%和 23.43%，雖然超過了20%，但是仍在30%以下。2010年美國的一般公共服務支出占中央政府支出比重僅為10.16%。

造成這種差距的原因，除了我國整體經濟發展落后之外，發展理念也是一個重要因素。隨著綜合國力的增強，應該轉而重視民生方面的投入。

三、共享財政的社會監督制度建設

財政監督形式多樣，按照不同標準可以劃分很多類型。依據監督主體分類，我國現行的財政監督模式主要包括以下幾種：財政監督、審計監督、人大監督和社會監督。前三種監督形式都是政府內部監督，也是財政監督的主要力量。共享財政是財政體制中最能體現“取之于民，用之于民”這一共享發展理念的部分，而如何讓民生財政的資金做到“取之有道，用之有度”，避免財政官員的設租、尋租行為，則需要進一步提高財政資金的透明度，充分發揮社會監督的作用。社會公眾是財政資金的主人，也是財政資金使用效果的受益者，因此，強化社會監督，對于保證財政資金合理、高效地運用到與民眾生活息息相關的領域具有更為重要的意義。

（一）共享財政更需要社會監督

我國目前的社會監督還不到位，需要改進、完善制度，將社會監督貫穿到實現共享財政的整個發展過程中去。共享財政的社會監督主體是社會公眾、各類盈利性組織以及其他社會組織，具有廣泛的社會基礎。

共享財政惠及每一個社會公眾，相對來說，公民對養老、醫療、就業等民生領域的財政支出行為給予更高的關注，政府更應該在這些項目的資金支出上更多地考慮社會公眾的意見和建議。包括：（1）公民有權通過批評、建議、檢舉、揭發、申訴、控告等方式對國家機關及其工作人員權力行使的合法性與合理性進行監督。（2）各類盈利性組織以及民主黨派、社會團體和中介機構等非盈利組織通過選舉、對話、輿情調查等形式，對共享財政的政策制定與運行提出建設性意見，特別是第三方機構利用大數據進行財政資金收支的合理性分析。（3）廣播、電視、互聯網、自媒體等傳播媒介的言論、意見及看法，最能體現社會監督的廣泛性、公開性和民主性，起到其他監督形式無法替代的作用。

社會監督的客體是制定政策、執行政策的財政機關等相關部門，內容是民生財政資金的收支、結構、用途等的合理性和合法性。

對共享財政進行監督是為了確保財政部門更有效率地提供公共產品和服務，滿足社會公眾的需要。一方面，政府不一定完全了解社會公眾的需要，導致共享財政提供的公共產品和服務不一定完全體現社會公眾的偏好；另一方面，財政部門與社會公眾本質上是一種“委托——代理關系”，如果缺乏有效的約束機制，就不能保證財政部門按照社會公眾的要求精打細算地花錢，低成本高效率地實現惠及民眾的目標。政府內部的監督雖然更加專業，但是社會監督的基礎更加廣泛，需要兩者配合才能發揮出財政監督的最大效用。

（二）社會監督存在的問題及原因

目前我國在共享財政的社會監督方面與國際上相比還有很大差距，主要原因不是在于社會公眾缺乏主動參與監督的熱情和意識，而在于監督機制不健全、監督渠道不暢通、財政信息透明度不夠等。

1、監督機制不健全。監督機制不健全，政府可以“輕而易舉地”躲開監督。造成這種局面的主要原因有以下幾種。一是政府預算不夠清晰，直接影響對財政資金的監督。公眾不了解預算的全部、真實情況，就談不上監督。二是政府部門更愿意“關起門來干事”，不情愿“在陽光下曬賬本”。三是媒體以正面宣傳為主，主管部門層層審批，當事部門諱莫如深，報道獨立性不夠，難以發揮社會監督的作用。

2、社會監督渠道不暢。正常監督渠道如申訴、控告、檢舉等有時不能發揮正常的、應有的作用，可操作性差，所反映的問題難以得到及時處理，甚至打擊報復，導致社會公眾和社會組織行使監督權利的積極性被嚴重挫傷。表面上舉報信箱、舉報電話、信訪等等一應俱全，但信箱長期無人問津，舉報電話無人接聽，信訪渠道屢屢受阻。一些部門即使接收了社會公眾的意見或建議，也不一定會改進。本該惠民的一些財政政策不能落實，本該用在民生領域的一些財政資金在被貪污挪用時，公眾往往束手無策。

3、財政透明度低。社會監督的基礎條件就是財政信息公開透明。知情權保證不了，社會監督的參與度大打折扣。首先，預算雖然經過人大審批，但人大代表畢竟只是少數人，而且既非專業，又非專職，甚至非關切身利益。更多的社會公眾無法了解預算、發表意見。其次，詳細的財政收入、支出和結余等項目還沒有建立起完善的信息披露機制，財政部門的官方網站上能查詢到的信息有限。有些數據涉及較專業的知識，即使民眾能夠查詢到，但未必能理解數據的確切含義。最后，由于信息不夠透明，社會對財政的監督大多是事后監督，如果社會監督僅僅是“事后諸葛”，它的功能就沒有得到正常發揮。

（三）落實社會監督的措施建議

1、提高共享財政透明度。加強社會監督，就是要求被監督者公開有關信息，作為社會監督主體的社會公眾擁有知情權。暗箱操作，作為監督者再有監督的積極性也無從下手。中央早就明確要求政務公開，問題是如何公開。首先，應該繼續完善《預算法》中關于預算信息公開的法律法規，特別是細化共享財政公開的款項條目，便于公眾對共享財政資金運用的合理性進行評估。其次，應該在共享財政資金安全性和合規性監督的基礎上，以提高財政支出效益為目標，社會公眾能夠對財政資金使用效果監督評價。最后，需要財政部門積極推進社會監督信息化建設，及時更新共享財政資金的相關數據，便于社會公眾日常監督。設置專門的網上建議平臺，提供各種形式的數據。對于難以理解的數據指標要開通查詢渠道，采用簡潔明了的數據公布方式，讓民眾能夠理解這些數據，方便發表自己的意見和建議。

2、打通社會監督渠道。可以效仿美國政府實行的公眾滿意度評價模型（ACSI），通過對教育、醫療、養老等方面的財政政策開展社會調查、民意征詢和專家論證，傾聽群眾意見，把群眾意見納入決策依據；迫使政府行為以公眾意志為導向，形成全民監督的良性循環。保證公民的監督權利和人身財產安全，對于信訪的民眾要保證其發言權和安全。建立完善的追責制度，明確責任，一旦發生問題，及時找出哪個環節出現問題，是誰的工作失職。當然，財政政策效果具有不確定性、長期性，問題可能直到決策實施以后才逐漸顯現，可能很難追究到確定的責任人，甚至難以明確是誰的錯誤。這種情況需要追究無過錯責任，以避免決策者互相推諉。

3、加強媒體輿論的獨立性。對于新聞媒體，應給予更高的獨立性，開放更多的渠道向媒體公開真實、詳細的財政信息，讓新聞媒體能夠針砭時弊，揭露財政資金運用中的問題。探索新的機制，明確媒體輿論的監督權、審稿權、批評權和采訪、報道程序、方法以及侵權責任等，擴大新聞輿論監督的范圍，加大新聞輿論監督的力度，增強新聞輿論監督的公正性和實效性，通過媒體架起財政部門與社會公眾溝通交流的橋梁。■

（作者單位：天津財經大學）

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