試議財政監督制度的理論基礎與發展趨向
——基于公共部門交易費用視角

●劉 熙

試議財政監督制度的理論基礎與發展趨向
——基于公共部門交易費用視角

●劉 熙

交易費用在公共部門廣泛存在。財政作為政府活動的物質基礎，其職能的行使集中體現了公共部門的交易費用運行情況。本文從公共部門交易費用的角度，提出財政監督制度產生的理論基礎是降低財政交易費用，同時對監督費用、信息費用、市場費用及其他費用作了具體分析，最后得出財政監督制度的發展要以降低交易費用為評判標準、要重點建立威懾機制提高違規成本、變革式運用信息技術、提供法定的外向型監督公共品以及與財政管理相協調等五點啟示。

財政監督 交易費用 制度創新

交易費用是新制度經濟學的核心概念，由于其廣泛存在又長期被傳統經濟學忽視，以致它的出現為解釋經濟現象提供了一個新的理論范式。隨著研究的深入，交易費用分析不再局限于市場和企業領域，并已擴展到公共部門。近年來，已有學者就我國政府預算、財政收支、政府采購等方面的交易費用問題進行了探索性研究，但尚未對財政監督做過類似思考。而財政監督，雖然是“財政分配體系所客觀、必然要求發揮的功能，是整個財政工作的重要組成部分”（賈康，2007），但長期存在基礎理論貧乏的問題。鑒于此，筆者認為以交易費用的理論框架來對財政監督的理論基礎作一個新的解析，然后借此重新審視其發展趨向，有一定的理論和現實意義。

一、公共部門的交易行為及費用問題

在討論公共部門的交易費用之前，有必要先回顧一下制度經濟學關于交易的界定。威廉姆森（2002）認為，交易發生于商品或服務通過技術上的不同界面進行轉移的時候，意味著一階段活動的終結和另一階段活動的開始。而先前舊制度經濟學派代表人物康芒斯 （1997）定義，交易是“個人與個人之間對物質的東西的未來所有權的讓與和取得”，強調的是法律權利。資源的物理交付和產權的法律轉讓反映了交易的兩種不用類型。另外，交易本身包含契約性質，即對未來履行作出的承諾（阿爾奇安和伍德沃德，2003）。在新制度經濟學看來，社會行動是形成和維持制度框架所必需的，而經濟活動就發生在這樣的制度框架內，因而經濟交易不過是特殊的社會交易，形成、維持和改變經濟運行制度的其他交易行為更值得關注，如政治交易。

公共部門為保障公共產品供應，從國民收入中抽取一部分，用來購買產品和服務，組織政府運轉和生產，提供經濟交易的法律框架并管制市場，實現全社會的收入再分配。這一復雜過程充滿著資源的交付和權利的轉讓：在公共部門與外界市場的交互中，體現了典型的經濟交易，如政府采購；在內部運行中，主要體現為管理性交易，如上下級政府間的轉移支付；政治利益集團之間利益均衡的政治交易，如法律的制定。

一般定義，交易費用是指交易中談判、簽約和履行合約的成本，推而廣之，是指經濟體系的運行成本及形成、維持或改變經濟體系的制度框架的成本。毫無疑問，交易費用在公共部門中廣泛存在，并分布于公共部門復雜活動的各個環節之中。

按發生的領域，全社會的交易費用可分為市場交易費用、經理交易費用和政治交易費用，政治交易費用就是通過集體行動來供給公共物品的費用，政府發生的各項費用除與直接生產①相關之外均可歸入廣義的政治交易費用。學界對政治交易費用沒有往下細分，但從政府活動的不同類型來看，它顯然是可再分的。如果把政府看作是公共產品的生產企業，則與直接生產公共品相關的費用是生產成本，對公共部門而言不是交易費用，可以扣除。承接前面對公共部門交易行為的分析，公共部門交易費用似乎可以這樣再分類：政府向市場直接購買產品和服務的交易將產生經濟交易費用；維持官僚體系內部運轉的成本為管理交易費用；運行和維持一個政府的制度框架而產生的成本為狹義政治交易費用。

一是經濟交易費用。政府每年要花費大量資金購買產品和服務，為公眾提供國防、教育、科研、基礎設施、治安等公共品。在這種購買中，政府與市場其他購買方一樣，相對于賣方處于信息劣勢，同時由于市場不確定性和機會主義，政府需要花費信息搜尋成本、討價還價成本、締約成本和合約的監督履行成本。在此要將購買價格和交易費用區分開來，比如政府投資修建公路的資金，只是為購買生產和建造企業產品和勞務所支付的購買價格，并不是公共部門的交易費用。

二是管理交易費用。運營一個龐大的公共部門，要在上級和下級政府之間、政府與組成部門之間、部門與內設機構之間、機關與公務員之間保證決策科學、政令暢通和執行有力，花費在管理上的內部交易成本主要是決策成本、信息技術投資成本、監督成本、公務員管理成本、官員政績考核成本等。

三是政治交易費用。設立、維持和改變一個政治體系框架的成本，包括與建立法律制度、行政框架、軍隊和司法等等有關的成本。此外，還包括與政黨、群眾社會團體等有關的成本。同樣，這些政治交易活動也有信息搜尋費用、談判費用、決策和監督費用等。

二、財政交易費用：構成及特點

財政是公共部門的物資基礎，公共部門的交易費用運行情況集中體現為財政職能的行使。同時，作為政府職能的重要組成，財政在進行資源配置中也會發生交易費用。表1列舉了我國財政的主要職責范圍，并對公共財政的交易費用作了具體分析：

一是參與制定財稅法規及宏觀經濟政策。財政運行在一個特定的法律框架體系之內，為了實現各方利益動態均衡，實施宏觀調控，需要收集經濟運行信息，草擬法案、規章制度或政策建議，征求相關部門和群體意見，通過人大或國務院立法、決議形成法律體系。這一過程耗費了大量的政治交易費用，如政府預算也有法律的性質，其出臺是一個相當漫長的談判、博弈和決策的過程。

二是籌集資金。政府收入由稅收收入和非稅收入（包括國債收入、境外貸款收入）組成，對稅收收入和非稅收入，財政有監督職責并負責直接征收部分非稅收入；國債、地方債及境外貸款主要由財政組織籌集。這里發生的主要是執行和監督的交易費用。

三是分配使用資金。財政主要根據政府事權范圍，按年度預算分配資金。按資金流向和財政職責區分，對本級政府提供公共品的資金分配到各職能部門，財政發生預決算審核、撥付和監管費用；對下級政府的一般轉移支付，主要是信息、決策費用；帶有條件的專項轉移支付、投資性支出和部分由財政直接支付的如農業綜合開發資金等，包括了信息、考核和監督各項成本。由于財政資金的稀缺和競爭普遍存在，財政分配活動會產生類似討價還價的交易費用。

四是會計管理和監督。財政對企業、中介機構、行政事業單位實施會計行業管理和監督，為市場提供真實可靠的會計信息，主要發生的是生產“市場經濟秩序”這類公共產品的生產性費用。

五是監督財稅方針政策、法律法規的執行，主要發生保障政令暢通的管理交易費用。

六是其他。作為出資人和金融風險的最終承擔者履行中央金融機構資產財務監管職能、行政事業單位資產財務監管職能，主要是監管費用。

表1 財政活動中交易費用類型及構成

通過分析，不難發現財政交易費用有以下特點：

第一，綜合性和復雜性。財政是綜合政府職能，公共部門交易費用的大多數表現為財政費用，或絕大多數交易費用與財政有關。由于涉及政府活動的各方面及全過程，使其顯得非常復雜，如財政支農涉及十幾個部門，有轉移支付、投資性支出和部門經費各種形式，每種形式花費的交易費用都有不同。

第二，數量巨大。給定其他條件不變，財政資金籌集使用所發生的交易費用是財政資金量的增函數。民眾對政府資金運用效率越來越高的要求也導致監督等交易費用居高不下。我國財政收入早已突破10萬億大關，且長期保持增長，可以推定交易費用的數量也十分巨大。

第三，監督費用貫穿財政活動的全過程。財政活動中大多數交易費用是保障機構運行的管理交易費用，包括信息、決策和監督費用，其中監督費用在財政運行的全過程都有體現。

三、降低財政交易費用：財政監督制度的理論基礎

財政監督是指財政部門內部專門機構為保證財政政策、法規的執行和財政資金的安全、規范、有效運行而進行的監察、督促活動。②從交易費用的角度來看，作為一項制度安排的財政監督之所以存在，必然是為了減少交易費用，這包括四方面：一是實施監管，降低監督費用；二是實施監控反映，降低信息費用；三是提供市場監管，降低市場交易費用；四是減少談判、執行等其他交易費用。

（一）實施監管，降低財政管理體制運行的監督費用

財政資金從財政部門流向職能部門、下級政府或其他市場主體，意味著財政資金這種稀缺資源的交付，對方獲得了財政資金的使用權，同時按交易的定義，在財政部門和資金獲得方之間建立起一種委托代理的契約關系。這里，政府作為民眾的代理人和資金的委托人，財政作為本級政府的代理人，都必須設置一定激勵約束機制，促使接受財政資金方充分履行其承諾的責任——對受托財政資金的合規使用及向公眾提供公共產品。由于公共部門普遍存在 “激勵不足”，一般選擇監督的約束手段（江龍，2002）。

財政活動中監督費用的產生源自多種因素，主要是預防資金接受方的機會主義行為。所謂機會主義是指個人可能違反一切約定，謀取自己的最大利益，如通過設立小金庫將財政資金轉為小集體私用財產。機會主義的存在使財政部門在進行資金分配時不得不考慮如何防止對方的機會主義行為，由此需要一些監管的支出。財政資金的使用方向一般有其限定范圍，并且要求了使用要達到的目的和效果。財政資金的這種專用性和效率性要求，需要發生控制成本和績效評價成本。此外，確保財政體系的順利運行，要監督財稅方針政策、法律法規的執行，從而發生監督費用。

從一定意義上說，財政活動涉及公共部門的全部范圍，由財政業務部門對每項資金的來龍去脈都實施監督幾乎是不可能的，其費用也十分龐大。財政監督制度的產生，就是建立一種約束機制，對財政違紀違法行為實施查處，提高預期違規成本，使違規成本大于違規收益，最大程度上避免違規行為發生。同時因為財政監督制度的存在和威懾作用，財政違規行為減少，監督費用隨之降低。

（二）實施監控反映，減少財政活動中的信息費用

不完全信息是市場和政府活動的常態，財政部門不可能獲得作出資金分配、撥付決策所需要的所有信息。這種財政資金分配方和使用方之間的信息不對稱狀態，導致財政作出決策是有限理性的，而資金使用過程和結果是不確定的，這將增加事前決策成本，同時也將增加事后解決意外情況的成本。財政部門要減少因不當決策造成的損失，就必須進行事前的信息搜尋，獲得事中的動態反映和事后績效的反饋，信息費用由此產生。

在信息存在成本的情況下，一般會采用信息方面的制度安排來節約成本。財政監督制度內含了觀察和控制的信息機制，通過全過程的跟蹤和反饋，可為財政決策者提供足夠的信息，以保證合約的實施，一定程度上可以減少信息費用。例如，我國各級財政部門通過派出財政監督機構或財政監察員，到下級政府所在地或項目實施單位就地履行監督職責，可視為一種信息獲取的保障機制。

（三）提供市場監管，減少市場交易費用

前面分析了財政部門提供市場監管公共品生產，真實可靠的會計信息和統一規范的財務會計制度這種產品具有正的外部性。在產權清晰的條件下，市場各方會自動協商解決外部性問題，但協商的市場交易費用是很高的。所以一般更傾向于通過政府加強監督來消除外部不經濟問題。我國的財政部門直接提供的公共產品，包括制定財務管理和會計相關的財稅法規、制度，提供市場規范，另外主要通過財政監督來打擊會計造假、信息失真的問題，如財政部每年組織會計信息質量執法檢查。

（四）降低財政活動中的談判、執行等其他交易費用

嚴格意義上的財政監督不涉及資金的分配，但對資金分配使用的全過程進行監督。這種監督除了對已經發生的違規行為進行查處之外，還應該在違規行為未發生或正在發生時進行預測和警示。由于投入資金的價值在于使用方對契約的履行程度，在財政資金使用方不履行契約的情況下，后期用于糾正和彌補的執行費用是高昂的，因此財政監督必須在事前、事中體現。

在交易費用上，資金使用方事前提出財政資金分配申請，與財政資金分配部門有一個討價還價的談判過程，會發生談判費用，這種費用因權利尋租等腐敗的出現而變得巨大，如“跑部錢進”現象。監督的介入可以減少這種談判費用。另外，資金使用方與分配方可能地理位置相隔較遠且信息不對稱，而分配方為了減少談判費用，可能將一部分資金請求的初步審核權賦予派駐的財政監督部門或監察員，而自己負責終審，如財政部賦予駐各地財政監察專員辦事機構對部分中央二級預算單位的預算初審。這種派出的監督機構因為一定地理優勢和信息優勢將減少雙方的談判成本。

雖然財政監督在上述四方面降低了交易費用，但不可否認的是監督本身是需要成本的，因此財政監督降低了一系列交易費用的同時，又產生了一定的監督費用。

四、關于財政監督制度發展趨向的幾點啟示

綜合上面的論述，公共部門交易費用通過財政綜合體現，財政監督制度的存在意義在于降低財政的交易費用。廣義上講，資金所向即為監督所指，財政監督是公共部門交易費用運行情況的晴雨表，財政監督制度對于降低整個公共部門的交易費用有益。由此得到財政監督制度發展趨向的以下啟示：

（一）財政監督制度變革將以降低交易費用、提高經濟績效為評價標準

是否降低交易費用是評判一項制度改革成敗的標準。財政監督制度變遷中，新制度應使經濟績效的總量增加，受益者只付出較低的監督成本。經濟績效是一個宏觀的標準，不僅包括財政交易費用的減少，還包括新制度產生的社會福利相對監督成本的增加。也就是說，為了社會總福利，財政監督機構的監督費用可以保持增長的趨勢（包括機構和人員的增加），而財政業務部門和社會的交易費用必須是更多下降的。例如，財政監督部門參與的監督事項，監督結果若作為重要依據影響決策，體現對資金安排的最終約束力，且該制度降低的談判、決策的交易費用，大于增加的監督成本，起到提高經濟績效的作用，則認為是進步的制度革新；若沒有，則是不夠成功的制度變革。與人大、社會輿論、監察和審計等其他監督模式相比較，成本與績效的標準也具有說服力。掌握了這一標準，對推動財政監督制度改革有重要意義。也因為此，以預算績效評價為代表的評價類管理機制，在未來與財政監督應該會有更好的融合，甚至出現同一化的趨向。

（二）財政監督制度應重在建立起威懾機制、提高預期違規成本

監督是有成本的，所以監督資源必須科學運用。一般來講，被監督方發生機會主義行為的概率取決于監督頻率和懲治力度。監督成本是監督頻率的增函數，所以在控制成本的情況下應加大懲治力度，提高預期的違規成本。財政監督體系最終有效運行，往往不是由檢查的次數和規模決定的，關鍵是建立威懾機制，讓監督者的形象在財政活動的各環節得以體現，起到防患于未然的作用。財政監督建立威懾機制，可以在以下方面進行嘗試：一是相對提高財政監督的獨立性；二是提高財政監督的層級，包括提高機構級別和采取從上往下的監督形式；三是處理處罰的常態化，增加平時的處理，避免出更大的問題；四是與紀檢監察等部門的銜接剛性化，包括強制性要求移交案件線索等。

（三）信息技術的變革式運用是財政監督制度改革的必由之路

財政監督同時也是節約公共部門信息成本的一種制度安排。但長期以來，由于各方面原因的限制，信息搜集、分析、預測等都不是財政監督的重點關注范圍。現代信息技術為財政信息不對稱現象提供了可行的解決方案，財政監督的信息成本下降，有引起新的制度變革從而達到制度均衡的可能。在以互聯網+、大數據等現代信息技術為代表的變革浪潮下，信息技術不再只是提供了傳統監督模式的一種轉化和提速方式，從根本上講，信息技術將給財政監督帶來一種從理念到實踐的全新范式，同時，財政監督也必須要有承載降低信息成本職能的制度形式。目前比較迫切的是要從管理制度上為財政監督打通與財政業務部門、預算單位、國庫稅收銀行等的信息通道，實現公共信息資源無縫共享狀態下的動態監控；同時，運用大數據技術挖掘分析海量財經數據，發現苗頭性和趨勢性問題，預測防范財經風險。

（四）提供法定的外向型監督公共品是財政監督制度的重要內容

在財政部門的法定職能中，會計監管和財稅法規監督是重要組成部分。通過會計監管，規范市場經濟主體的市場行為，維護國內統一規范的市場秩序，能夠極大地降低社會交易成本。另一方面，通過對公共經濟領域的財經紀律檢查，監督各級政府、行政事業單位和國有企業在財稅政策、財經紀律和法律法規方面的執行落實情況，能夠減少公共部門的交易成本和體制消耗。以上兩種職能在財政部門尤其是基層財政有弱化的傾向，在財政監督的未來發展中應該予以強化。此外，以政府債務監管為代表的財政預算監管是新《預算法》賦予財政部門的職責，在財政監督的制度安排中也亟需相應作出調整和安排。這種外向型監督將財政監督的服務范圍從財政運行內部拓展至市場與其他公共領域，也使財政監督不局限于財政部門的內部控制，重新定位于整個國家治理層面，這對財政監督制度的可持續發展有戰略性意義。

（五）財政監督與財政管理能否更好地融合是財政監督制度改革成功的關鍵所在

如何處理財政管理（主要指資金分配）與財政監督之間的關系是長期困擾財政監督發展的命題。二者作為財政內部的職能，有本質一致性，是無法截然分開的。財政業務管理部門在分配資金時除搜尋信息、談判、決策、執行外，必然也要承擔部分監督責任，而且有時候這種責任是無法替代的。財政監督也無法脫離財政管理的決策和執行過程，否則監督無從談起。而且從節約交易費用的角度考量，二者有所混同并不影響財政職能的實現。然而，財政監督的效果卻與其獨立程度有天然聯系。所以，這種對立統一的矛盾狀態自始有之，并將長期持續下去，在未來的財政體制改革中需要協調發展。具體講要解決幾個問題，一是相對獨立問題。財政監督在財政體系中獨立于正常的財政資金運行過程之外，而重要監督結果的處理權則處于財政決策權之內。二是事前、事中和事后的分工問題。財政監督不能僅僅局限于財政資源配置的事后，應依托于信息手段主要投入到事中的執行環節，以未造成重大損失為節點來降低整個體制的消耗性成本。三是二者要形成閉環銜接。財政監督結果必然影響財政預算決策，財政決策則對財政監督提出執行、糾偏方面的要求，二者緊密聯系前后銜接。■

（作者單位：財政部駐四川專員辦）

注釋：

①這里的生產是指政府組織的市場化生產，如國有企業生產，與下文提到的政府提供公共品的生產有區別。

②到目前，財政監督尚無一個得到各方公認的概念。本文的定義強調監督的內部性和有效性。

[1]阿爾奇安，伍德沃德.企業死了；企業萬歲[A]//盛洪.現代制度經濟學 [M].北京：北京大學出版社，2003.

[2]賈康.關于財政監督問題的探討 [J].經濟縱橫，2007，（02）.

[3]江龍.公共財政下財政監督產生的理論溯源[J].財政研究，2001，（11）.

[4]康芒斯.制度經濟學[M].北京：商務印書館，1997.

[5]威廉姆森.資本主義經濟制度[M].北京：商務印書館，2002.