監(jiān)督沙龍

監(jiān)督沙龍

話題嘉賓

黎昭：財政部駐安徽專員辦黨組書記、監(jiān)察專員，江西財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學專業(yè)，經(jīng)濟學博士學位。長期從事財政監(jiān)督、財政預算監(jiān)管工作，對于財政預算監(jiān)管工作及金融等業(yè)務非常熟悉，多次現(xiàn)場指導各類專項檢查工作、各類調(diào)研課題，并深入一線開展金融體制改革調(diào)研工作等

溫來成：中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財稅學院教授、博士生導師，中國財政學會財政投融資專業(yè)委員會常務委員等，主要研究方向為財政投融資、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等

景宏軍：經(jīng)濟學博士、博士后，哈爾濱商業(yè)大學稅務學院副院長、副教授，黑龍江省財稅研究基地副主任。從事財政理論、政府預算與政府會計的教學研究工作，對地方債有深入研究

袁鐵芽：財政部駐湖南專員辦主任科員，上海財政經(jīng)大學國民經(jīng)濟學專業(yè)，經(jīng)濟學碩士。多年從事地方政府債務監(jiān)督工作，熟悉地方政府債務管理政策規(guī)定和地方政府融資平臺公司融資實務，參與過多項政府債務管理核查、調(diào)研等

主持人

尹 情：《財政監(jiān)督》雜志編輯

規(guī)范地方債：重拳之下尋求長效機制

背景材料：

8月29日，財政部部長肖捷向全國人民代表大會常務委員會作今年以來預算執(zhí)行情況報告時表示，要“積極穩(wěn)妥化解累積的債務風險。督促地方落實主體責任，加大問責追責和查處力度，完善政績考核體系，做到終身問責，倒查責任”。

這一表述與前不久習近平總書記關(guān)于地方債務監(jiān)管的指示相一致：7月14日召開的全國金融工作會議上，習總書記強調(diào)“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。首次明確對地方政府違法違規(guī)舉債要“終身問責”；7月24日，習總書記首次在中共中央政治局會議上提到地方政府違法違規(guī)舉債融資問題，再次強調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。

回顧這大半年來，中央頻頻出重拳規(guī)范地方政府舉債融資問題。年初，財政部通報問責部分地方政府違法違規(guī)舉債、擔保行為；5月3日，財政部聯(lián)合發(fā)展改革委等五部委發(fā)布 《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），禁止地方政府對地方政府融資平臺的債務提供擔保，并于7月31日前完成對地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查和整改，被稱為“史上最嚴”政府債務監(jiān)管；6月2日，財政部又發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務合同違法違規(guī)融資。

近年來，中央高度重視地方政府債務管理，采取“開前門、堵后門”疏堵結(jié)合的治理思路，對規(guī)范地方債一再拉出警報，以防范化解財政金融風險。財政部表示，將建立地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制，定期核查違法違規(guī)融資擔保問題。

自新《預算法》實施以來，我國對地方債務進行了嚴格控制和規(guī)范，明確地方政府發(fā)行債券為地方政府唯一舉債方式，并對債務實行額度審批管理。然而，新舊債務交替、

重拳整治地方政府違規(guī)舉債

主持人：近年來，我國不斷加快地方債管理改革。從最早財政部代理發(fā)行地方政府債券，到部分省市自行發(fā)債試點，再擴容到十省市試點地方政府債券自發(fā)自還，直至新《預算法》明確地方政府可以在規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，我國地方債從隱性逐漸走向透明。這一歷程，體現(xiàn)了中央對待地方政府債務管理的什么理念？PPP和投資基金“明投暗債”、隱形債務增長等問題的出現(xiàn)，形成了各種違法違規(guī)舉債的“新變種”。中央出臺的各項重拳，能否及時有效地防范地方債務風險？如何建立健全地方政府債務管理的長效機制？本期監(jiān)督沙龍圍繞健全地方政府債務管理長效機制，特邀嘉賓就相關(guān)問題展開探討。

黎昭：概括起來說，這一歷程體現(xiàn)了中央對待地方政府債務管理 “開前門、堵后門，開正門、堵側(cè)門”這一基本思想。“開前門、堵后門”指的是中央支持地方政府依法合規(guī)舉債，也就是限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，進一步厘清地方政府與融資平臺公司的邊界，不得違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債；“開正門、堵側(cè)門”指的是地方政府不得通過偽PPP項目、政府購買公共服務來實現(xiàn)變相融資。中央出臺關(guān)于地方政府債務管理的一系列舉措，其根本目的是防范化解財政金融風險，避免地方政府債務迅速攀升，穩(wěn)定政府杠桿率進而穩(wěn)定全社會杠桿率。

溫來成：在這一過程中，體現(xiàn)了中央對地方政府債務管理的放權(quán)，以及規(guī)范發(fā)展思想。這一指導思想，與改革開放以來我國財政體制改革的基本思路是一致的。從我國財政管理實踐可以看出，中國作為發(fā)展中國家，地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，客觀上需要以政府債務方式籌集資金，增加投入，加快經(jīng)濟增長和社會事業(yè)發(fā)展的步伐，滿足社會公共需要，改善人民生活，僅靠《預算法》禁止地方發(fā)債是不現(xiàn)實的。2010年國家審計署對地方政府債務的審計結(jié)果，就充分說明了這一點。不過，這種放權(quán)，需要一個過程，也需要中央政府的規(guī)范管理、控制風險。因而在我國地方債發(fā)展過程中，采取了財政部代發(fā)地方政府債券、試點自主發(fā)債，到《預算法》允許省級地方政府發(fā)行地方債券等一系列的措施，符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況。

景宏軍：第一，以引入放開為目標。發(fā)行地方債是地方政府完整財政權(quán)利的重要組成部分，地方政府要有權(quán)并能夠根據(jù)自身情況發(fā)行地方債，這既是國際上的成功經(jīng)驗，也是我國財政改革的重要內(nèi)容。因此，我國地方債改革的最終目標就是要改變原來對地方債嚴格禁止的做法，以引入地方債、放開地方債發(fā)行為改革目標。以新《預算法》為標志，地方債已經(jīng)引入，接下來就要穩(wěn)步放開了。

第二，以逐步漸進為路徑。長期以來，在嚴格的法律限制下，我國地方政府的發(fā)債需求是被控制和壓抑的，地方政府不存在顯性的債務，不代表沒有隱性的債務，更不代表沒有發(fā)債的需求。根據(jù)我國地方政府的收入情況和支出狀況，資金缺口還是長期存在的，因此，如果一次性放開地方債，就會導致地方債的過度發(fā)行和彼此之間的惡性競爭，這既有悖于地方債改革的目標，也會有損于我國金融市場的穩(wěn)定。因此，地方債的改革需求雖然緊迫，但地方債改革我們還是堅持“穩(wěn)”字當頭、逐步推進的思想。

第三，以穩(wěn)健管理為保障。我國已經(jīng)逐漸開始地方債發(fā)行工作了，從最早財政部代理發(fā)行地方政府債券，到部分省市自行發(fā)債試點，再擴容到十省市試點地方政府債券自發(fā)自還，直至新《預算法》明確地方政府可以在規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。但是，地方債對于地方政府和地方財政來說，還是個新鮮事物，地方對地方債風險的認識還不到位，因此，在地方債改革方面，中央政府加強了“頂層設計”，通過制度架構(gòu)，保證地方政府逐步提高管理意識和管理能力，體現(xiàn)了穩(wěn)健管理的思想。

袁鐵芽：地方政府債務管理制度改革是財政部落實黨的十八屆三中、四中全會精神，建立現(xiàn)代財政制度的重要舉措，體現(xiàn)了依法治國、公開透明、規(guī)范高效的理念。從部分省市自行發(fā)債試點情況看，試點地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范開展信用評級和信息披露，有利于推進預算公開透明，改進預算管理制度，但未從根本上消除地方政府不能舉債的制度約束，并且由于試點地區(qū)少、規(guī)模不足，地方政府不規(guī)范融資舉債行為泛濫，地方政府債務風險迅速累積。新《預算法》的出臺，允許地方政府在限額內(nèi)按照市場化原則自發(fā)自還地方政府債券，消除了地方政府舉債的制度障礙，將地方政府債務置于法律的框架之內(nèi)，并引入市場約束，建立配套的監(jiān)管制度，打開了地方政府債務的“黑箱”，對控制和化解地方債務風險等具有重要意義。

主持人：今年以來，中央發(fā)布了一系列規(guī)范地方政府債務管理的相關(guān)政策和指示，以更好地防范化解財政金融風險。請談談這些舉措與以往有哪些不同？這些

“重拳”將帶來哪些實際效果？

黎昭：我想主要有以下幾點不同：一是方式不同。本輪地方債管理疏堵結(jié)合，處處“依法”，依法禁止、依法處理、依法問責；以往只堵不疏，效果較差。二是力度不同。本輪地方債管理是中央、地方聯(lián)合治理，對資金需求方（地方政府）、資金供給方（金融機構(gòu)）實行雙向共治。從中央看，財政部、發(fā)展改革委、“一行三會”、司法部共同出手，各司其職；從地方看，財政部駐各地專員辦、審計署駐各地特派辦、銀監(jiān)會駐各地監(jiān)管局也在履行各自監(jiān)管職責，而以往是單向治理，不是財政部門就是銀監(jiān)部門。三是目的不同。本輪地方債管理的目的除了更好地防范和化解財政金融風險外，中央還彰顯了引導信貸資金流入實體經(jīng)濟的決心。本輪地方債管理后，今后地方政府舉債將更加規(guī)范、透明，實質(zhì)上起到預算硬約束的作用，基本實現(xiàn)對地方政府違法違規(guī)舉債行為監(jiān)管的全面覆蓋，從而實現(xiàn)債務可控、風險可控。

溫來成：今年以來，中央以新修訂的《預算法》、國務院行政法規(guī)，以及財政部等主管部門發(fā)布的規(guī)章為依據(jù)，發(fā)布了一系列規(guī)范地方政府債務管理的相關(guān)政策和指示，特別是要求有關(guān)地方政府和中央有關(guān)部門依法查處違規(guī)舉債的單位個人，并很快得到落實，有關(guān)責任人和單位得到相應處罰，在全國引起強烈反響。這些措施有明確的指向和要求。這些“重拳”使有關(guān)單位和個人看到違反《預算法》和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的后果，感到中央治理各類違規(guī)舉債行為，化解財政金融風險的決心，因而迅速采取措施，自查和糾正各類違規(guī)舉債行為，遏制地方政府債務蔓延，特別是各種隱性債務的增加，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性債務風險的發(fā)生。可以預見，這些措施的實施，將對治理地方政府債務無序增長、財政金融風險持續(xù)增大的現(xiàn)象，發(fā)揮立竿見影的效果。

景宏軍：今年中央關(guān)于地方政府債務管理的舉措有以下新特點：

（1）存量風險和增量風險 “兩手抓”。對于地方債，今年的政策和指示從存量和增量兩個方面雙管齊下，不僅重視增量的控制，而且關(guān)注累計債務風險的化解問題，做到“化存量風險，控增量風險”。

（2）關(guān)注地方債發(fā)展的新動向。對于地方債管理中新出現(xiàn)的對地方政府融資平臺違規(guī)擔保問題、以政府購買公共服務名義違法違規(guī)融資問題都給予了充分的關(guān)注和規(guī)范。

（3）提高了問責程度。在法律責任方面，首次明確對地方政府違法違規(guī)舉債要“終身問責”，提高了問責的層次，做到警鐘長鳴、鳴之有效。

通過這些重拳，實現(xiàn)地方債務管理的常態(tài)化監(jiān)督機制，一方面能夠規(guī)范地方債自身的管理，另一方面能夠控制財政金融風險。

袁鐵芽：今年以來，黨中央和財政部發(fā)布的一系列舉措相比此前各項政策最大的不同在于一個“嚴”字，且這種從緊、從嚴監(jiān)管的勢頭還在不斷強化。表現(xiàn)在：一是政策規(guī)定越來越嚴格，不僅規(guī)定了可以做的，也列明了“負面清單”，特別需要指出的是，財預〔2017〕50號文和87號文中很多規(guī)定都不是新的，是財政部針對當前地方政府債務管理中的一些突出問題作出的梳理和重申，體現(xiàn)了財政部以問題為導向，堅決治理違法違規(guī)舉債行為的決心。二是監(jiān)管體系越來越嚴密。不僅形成了以專員辦就地監(jiān)管為主體的財政系統(tǒng)內(nèi)部動態(tài)監(jiān)管體系，也初步建立了跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制。三是處理問責越來越嚴厲，不僅問責地方政府、財政，也對金融機構(gòu)進行問責，并且處理結(jié)果嚴格到人，對駐在地底數(shù)掌握不清、重大問題不報等情形要求財政部駐各地專員辦也要問責。一系列問責行動收效明顯，一是進一步宣傳了地方政府債務管理政策，明確了底線，劃清了紅線。二是真正引起了地方政府債務管理中各相關(guān)責任主體的重視，特別是地方政府的重視，現(xiàn)在地方政府新增融資時 “一把手”首先問的問題就是“是否違規(guī)”，對明顯違規(guī)的融資一律不考慮。三是一定程度抑制了地方政府違規(guī)舉債勢頭。

尋求地方債治理長效機制

主持人：針對融資平臺公司、不規(guī)范PPP項目、政府投資基金等種種變相違法違規(guī)舉債問題，財政部專門發(fā)布50號文予以規(guī)范，要求對地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，并明確地方政府應當規(guī)范政府和社會資本合作，不得以任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。新政實施后，如何厘清地方政府與地方融資平臺之間的關(guān)系？長期存在的地方融資平臺將何去何從？

黎昭：“50號文”的主要目的是要進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，要求融資平臺公司回歸市場屬性。客觀上就要厘清地方政府與融資平臺的邊界，地方政府不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。積極推進融資平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。融資平臺公司在舉債時應明確聲明債務依法不屬于地方政府債務，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權(quán)益。融資平臺公司在剝離地方政府債務后，其自身應建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部管理，完善體制機制，特別是完善科學的決算體系，變“輸血”為“造血”，著力提升平臺公司的市場化運營能力，發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)引導和服務地方經(jīng)濟發(fā)展的職能。

溫來成：應當說，新《預算法》和國務院2014年43號文件以及財政部相關(guān)文件，從法理上已厘清了地方政府和地方融資平臺的關(guān)系。即2015年后，地方融資平臺不再承擔為地方政府融資的功能，其原來舉借的債務，經(jīng)過甄別后，公益性債務劃為地方政府債務，有償還能力或有對應建設項目的債務劃為融資平臺企業(yè)債。債務甄別后，融資平臺舉借的債務為企業(yè)債，由融資平臺公司自己承擔償還責任。而融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的出路，根據(jù)相關(guān)政策文件，主要有三條：一是走面向市場自主經(jīng)營的道路；二是轉(zhuǎn)型為PPP的項目公司；三是對原以公益性融資為主，基本無經(jīng)營收入的融資平臺予以撤銷，債務轉(zhuǎn)為地方政府債務。不過，融資平臺自上世紀80年代產(chǎn)生，承擔了大量公益性的基礎(chǔ)設施建設，為城鎮(zhèn)化做出了重要貢獻，目前仍掌握大量基礎(chǔ)設施運營，且平臺數(shù)量眾多，其轉(zhuǎn)型發(fā)展還面臨諸多困難，需要一定的時間。

景宏軍：地方政府與地方融資平臺間的關(guān)系表面上看起來是通過資金紐帶連接的一種投資與被投資關(guān)系，但在這種關(guān)系之外還存在模糊不清的政企關(guān)系、上下關(guān)系。地方政府融資平臺在一定程度上成為地方政府規(guī)避法律禁令的手段和渠道，地方政府成為“企業(yè)式政府”，融資平臺成為“政府式企業(yè)”，雙方互相依托，互為支撐，擾亂了市場秩序和行政秩序。因此，要將雙方之間的模糊關(guān)系單一化為投資與被投資關(guān)系，還原融資平臺的“企業(yè)”本質(zhì)。

袁鐵芽：長期以來，地方政府融資平臺公司實質(zhì)是有著國有企業(yè)“外殼”的政府部門或事業(yè)單位，作為地方政府舉債融資的載體，在為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，加強基礎(chǔ)設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著新 《預算法》、國發(fā)43號文的出臺，特別是財預〔2017〕50號文的發(fā)布，地方政府融資平臺公司存在和發(fā)展的制度基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)不復存在，地方政府與地方融資平臺間的關(guān)系勢必回到其最初本源，即“國有企業(yè)”，地方政府作為地方融資平臺公司的出資人依法行使出資人權(quán)利。“轉(zhuǎn)型”已成為當前地方政府融資平臺公司發(fā)展的重要主題，重慶、浙江等地先后發(fā)布了加強融資平臺管理的制度性文件，分類推進地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型。具體來看，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，將逐步關(guān)閉淘汰；既承擔公益性項目融資任務，又承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，將轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)，承接政府委托實施的基礎(chǔ)設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設。轉(zhuǎn)型后，這類地方政府融資平臺公司將成為城市基礎(chǔ)設施投資建設的重要力量，并有可能成為完全政府付費PPP項目的主要社會參與方。

主持人：習總書記多次對地方債務問題作出指示，并明確“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”，彰顯出中央嚴控地方債務風險的決心。如何看待地方債務問責機制？地方政府應樹立怎樣的“政績觀”？

黎昭：地方債務終身問責機制表明，中央對地方政府債務監(jiān)管將進一步加強。終身問責更多是事后追責，對地方政府來說，舉債擔責未來將成為常態(tài)。當然，中央采取終身問責的核心與動機并不是追責，而是要通過這個手段抑制進一步的違規(guī)舉債，以防范地方政府債務風險。“動員千遍，不如問責一次。”2016年12月19日，財政部就印發(fā)的《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》答記者問時表示，要將強化執(zhí)法問責作為加強地方政府債務管理的重要抓手，發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，對核查或檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，及時依法依規(guī)作出處理。地方政府應樹立正確的“政績觀”，不可急于求成，僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績，從而盲目舉債搞‘政績工程’。在這里，我想引用習總書記關(guān)于‘政績觀’的重要論述：要樹立正確政績觀，多做打基礎(chǔ)、利長遠的事，不搞脫離實際的盲目攀比，不搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄ⅰ罢児こ獭保笳鎰諏崳孀嵏桑掠趽敚嬲龅綄v史和人民負責。

溫來成：應當說，地方政府債務問責機制，是建立責任型政府和執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。在《黨政干部選拔任用條例》、《地方政府債務風險處置應急預案》等制度文件中，明確要求對黨政干部任期內(nèi)的地方債務問題進行審計、問責。但目前這種問責機制在實施中還需要解決一些實際問題，主要包括：（1）完善黨政干部任期制度。按照《中國共產(chǎn)黨黨章》和《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》的規(guī)定，一屆黨委和一屆政府的任期都是五年，但實際上由于種種原因，市縣主要黨政干部調(diào)動頻繁，在一個崗位上很難完成五年任期，這就給問責帶來了困難。（2）問責的具體標準。如債務率達到多少，給予什么樣的處罰。（3）問責與黨政干部管理體制的銜接。

從地方政府的“政績觀”來看，需要徹底扭轉(zhuǎn)以GDP論英雄的觀念，治理不惜違規(guī)舉債追求政績的現(xiàn)象，實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

景宏軍：地方債的問責機制是地方債管理中的一個重要組成部分。一方面，通過問責機制的設置能夠使各級管理人員警鐘長鳴，提高風險意識和責任意識；另一方面，通過問責機制的執(zhí)行能夠明確責任，獎勤罰懶，提高決策的科學性和準確性。

由于我國每屆地方政府都有一定的任期，但政府任期與地方債的償還期限不相一致，因此，會出現(xiàn)重發(fā)行融資、輕管理償還的問題，對于地方政府的政績考核不僅要關(guān)注其決策在任期內(nèi)的績效，還要關(guān)注其決策在任期之后的績效。因此，地方政府要樹立正確的政績觀，這種政績觀至少要包括以下兩方面的內(nèi)容：

（1）長期利益與短期利益相結(jié)合。地方政府在進行政治決策時，不僅要考慮到眼前利益，更要注重地方的長期利益，從長遠著眼，多做教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)性的工作，少做城市建設等表面文章，要本著對子孫后代負責任的態(tài)度，以可持續(xù)性發(fā)展為目標，注重長期發(fā)展與短期發(fā)展相結(jié)合，做到長期利益與短期利益相和諧。在地方債管理方面，不僅要看到發(fā)行債務帶來的短期資金利益，更要關(guān)心未來債務管理的難度和償還可能存在的資金壓力，實現(xiàn)二者的有機結(jié)合。

（2）局部利益與整體利益相協(xié)調(diào)。地方的發(fā)展要服從服務于全國的發(fā)展，要全國一盤棋，根據(jù)自身的優(yōu)勢和劣勢，找好自身在全國發(fā)展中的定位，以整體發(fā)展作為目標，制定自身發(fā)展的戰(zhàn)略、步驟和方向。在地方債管理方面，就是既要認識到發(fā)行地方債對自身的利益，也要從全國整體視角考慮問題，不違規(guī)發(fā)債，保證地方債改革的圓滿成功。

袁鐵芽：問責是防范地方政府債務風險，治理地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，抑制地方政府隱性債務野蠻增長的有力舉措。2016年以來，財政部致函8個省、市政府，對地方政府、財政違法違規(guī)舉債擔保行為進行問責，震懾效應明顯，一定程度上抑制了地方政府隱性債務增長的勢頭。中央金融工作會議上，對地方政府違法違規(guī)舉債，習近平總書記首次明確要“終身問責”，彰顯出黨中央嚴控地方政府債務的堅定決心。更重要的是，金融工作會議提出的問責對象為地方黨委政府，較之前的問責主要限于地方政府、財政部門有了進一步強化。何為正確的政績觀，站在地方政府債務管理的角度，可從三個方面來衡量：一是風險可控性。地方政府當年財政收入在扣除 “保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”支出后，剩余財力可以完全覆蓋本地區(qū)當年還本付息支出，不出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況。二是債務規(guī)模可持續(xù)性。地方政府債務規(guī)模與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、增長潛力、資源稟賦是相匹配的，未出現(xiàn)過度投資情況。三是債務支出有效性。地方政府舉債形成的投資趨勢改進了當?shù)氐幕驹O施水平，增強了發(fā)展?jié)摿Γ菃渭兊闹貜徒ㄔO。

3.1 抗菌作用 MA 對細菌主要表現(xiàn)為抑菌作用，其與細菌核糖體 50S 亞基可逆性結(jié)合、阻止tRNA 翻譯，從而阻止細菌蛋白質(zhì)的生物合成，但在高濃度情況下可表現(xiàn)出殺菌作用。

主持人：長期以來，我國地方債務規(guī)模大，隱性債務增長過快，使我國經(jīng)濟發(fā)展面臨極大的財政金融風險。中央多次大力整頓予以規(guī)范，但屢禁不止，地方債以新的、更加隱蔽的方式出現(xiàn)。歸根結(jié)底，導致地方政府不斷舉債的原因是什么？如何從根本上構(gòu)建地方政府債務管理的長效機制？

黎昭：地方政府不斷舉債的原因，我認為主要有以下幾個方面：一是地方政府過度依賴投資來拉動經(jīng)濟增長。投資是拉動地方經(jīng)濟增長最快見成效、最便捷的方式，這就為政府的過度投資帶來動力。地方政府很多情況下為了政績，盲目建設園區(qū)工程和基礎(chǔ)設施過程，有時還會出現(xiàn)大量重復建設。二是目前對地方政府的考核機制還不健全。大量的考核指標仍然與地方經(jīng)濟和財政貢獻相關(guān)，擴大投資顯然是政府官員政績提高和地位提升的主要手段。一些地方政府傾向于通過舉債，投資一些建設期長、投資規(guī)模大的項目，常常出現(xiàn)以負債經(jīng)營來強力推動地方GDP增長的現(xiàn)象。三是由于城鎮(zhèn)化進程加快，客觀上可能存在政府之間財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。應該說，目前中央和地方政府之間的財政配置越來越規(guī)范，但也可能存在一些地方政府財權(quán)小卻需要承擔大量財政支出的情況，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)。

構(gòu)建地方政府債務管理的長效機制，我想有以下幾個關(guān)鍵點：一是要摸清地方政府債務實際運行情況，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，要嚴格地方政府債務的限額內(nèi)發(fā)行和全口徑預算管理制度。二是要增強地方債務管理的透明度，優(yōu)化信息披露制度，定期進行地方債務信息公示，接受社會公眾的監(jiān)督，防范地方政府盲目舉債。三是要繼續(xù)嚴格加強地方政府債務的實時監(jiān)管，建立健全風險預警機制，將地方債管理情況納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的考核范圍，嚴格落實問責制度，加強責任追究，建立權(quán)責一致的債務償還機制。

溫來成：地方政府不斷舉債的原因較為復雜，主要包括：（1）現(xiàn)行分稅制體制下地方財權(quán)與事權(quán)不匹配。目前“營改增”后地方稅體系萎縮，地方財力不足，只好舉債開展地方經(jīng)濟社會事業(yè)建設。（2）保增長的壓力。地方政府為了完成上級政府下達的經(jīng)濟增長率指標，在地方財力有限的情況下，通過舉債融資開展經(jīng)濟社會項目建設，以拉動經(jīng)濟的增長。（3）對政績的追求。地方黨政官員為了達到職務升遷的目的，希望通過大型項目建設，取得看得見摸得著的政績，也是導致舉債融資的重要原因。

從根本上講，構(gòu)建地方政府債務管理長效機制的出路，是地方政府管理的規(guī)范化、法治化，即將地方政府債券的發(fā)行、流通、使用和償還，都納入法治軌道。盡管現(xiàn)行《預算法》對地方政府債務管理作了相應規(guī)定，但還需要進一步完善。

景宏軍：地方政府不斷舉債的原因可以從兩個方面分析：

（1）在現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方政府的財權(quán)財力與事權(quán)責任不相匹配，現(xiàn)有財力無法滿足履行支出責任的需要。因此，地方政府采取積極的辦法“開源”，是地方政府不斷舉債的根本原因。

袁鐵芽：導致地方政府不斷舉債的原因是多方面的，但從根上講主要有三點：一是地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，財權(quán)上收，事權(quán)下移，驅(qū)使地方政府必然走上借債之路；同時，部分地方經(jīng)濟和財政數(shù)據(jù)造假形成的隱性收支缺口，加劇了地方財政收支失衡和舉債的勢頭。二是地方政府間非理性競爭。地方政府和官員為獲取更多的政治利益和更快、更好的晉升必然會展開對經(jīng)濟資源的爭奪，直接體現(xiàn)為以GDP為核心的經(jīng)濟增長競爭，這種競爭必然陷入 “囚徒困境”，“不計代價地讓渡自身利益進行招商引資、大投入大建設”成為每一個地方政府的占優(yōu)策略，舉債就成了加大投入最好的選擇。三是財政預算軟約束，主要表現(xiàn)為上級政府對下級政府的軟約束、金融體系對地方政府的軟約束、人大監(jiān)督的軟約束。改變這一狀況，應對癥下藥：一是穩(wěn)步推進政府間支出責任劃分改革，建立地方政府財權(quán)與支出責任基本匹配的政府間財力分配機制；同時，花大力氣做實地方財政收入，增強地方政府可用財力。二是完善政府考核機制，將地方政府債務管理納入地方財政管理績效綜合評價和地方黨委政府績效評估體系，引導地方黨委政府樹立科學的發(fā)展觀、政績觀。三是進一步嚴格政府支出管理，沒有預算不得支出財政資金，不允許向融資平臺公司等企事業(yè)單位臨時追加預算。

主持人：財政部部長肖捷在報告落實十二屆全國人大五次會議預算決議情況中提到，強化地方政府債務管理，一是健全地方政府債務監(jiān)管政策；二是核查地方政府違法違規(guī)融資問題并公開曝光典型案例；三是部署進一步加強地方政府債務風險防控工作。這些舉措釋放出地方債務管理的哪些信號？請談談未來我國地方政府債務管理的方向與重點？

黎昭：肖部長的講話釋放出的地方債務管理信號很明確：一是嚴格貫徹落實中央關(guān)于地方債務管理的政策，地方政府債務管理要繼續(xù)強化。二是要繼續(xù)加大對地方政府違法違規(guī)融資問題的核查力度，對典型案例進行曝光，落實地方政府債務管理的責任追究制度。三是要進一步加強對地方政府債務的風險防控，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性財政金融風險，從而做到債務可控、風險可控。

我認為未來地方政府債務管理的方向和重點應該是更加規(guī)范、透明和高效。規(guī)范就是指依法依規(guī)，地方政府債務嚴格實行額度管理和預算管理；透明就是指及時披露地方政府債務信息，敢于接受社會監(jiān)督；高效就是指債務資金使用的綜合效益更高，能夠推動地方經(jīng)濟科學發(fā)展、全面發(fā)展。

溫來成：這些舉措釋放出中央將進一步嚴格管理地方政府債務，絕不手軟的信號。各級地方政府應充分理解中央政府的方針、政策和決心，嚴格地方政府債務管理，提高債務資金使用績效，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務。而不能抱僥幸心理，甚至上有政策、下有對策。未來我國地方政府債務管理需要繼續(xù)堅持規(guī)范化、法治化的道路，開正路，堵邪路。同時，研究地方政府債務管理中的一些技術(shù)問題，如債務規(guī)范、發(fā)債主體、債券類別、債券市場等問題，滿足我國地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

景宏軍：肖捷部長

的講話釋放出以下信號：

（1）依法治債。對于地方債的管理，要應用法治的手段，構(gòu)建健全的法律框架，實施嚴格的法律治理，在新《預算法》及相關(guān)法律的框架內(nèi)加強對地方政府債務的管理，做到管理有據(jù)、管理從嚴、管理有效。

（2）防控結(jié)合，以防為主。地方債的發(fā)行是一項漸進式的改革，不能只看到債務資金在短期內(nèi)帶來的利益，更要關(guān)注地方債可能存在的風險，對于風險的把控應當是地方政府債務管理重中之重，它關(guān)系到改革的成敗。另外，風險防控是一項長期工作，不能一蹴而就，要常抓不懈。

袁鐵芽：肖捷部長提出的三點延續(xù)了近年來的地方政府債務監(jiān)管思路，指出了下一步監(jiān)管的方向與重點：

一是依法開好“前門”。在不提高赤字率的前提下，可適度提高地方政府專項債務限額，積極推進發(fā)展項目收益與融資自求平衡的專項債券；同時，大力推進PPP項目落地，保障重點領(lǐng)域合理融資需求，加大“補短板”力度，改善基本公共服務供給質(zhì)量。

二是堵嚴“后門”。在“開前門”的同時，“堵后門”從嚴的趨勢仍將持續(xù)。今年7月28日國辦新聞發(fā)布會上，財政部預算司王克冰副司長透露，將加大對違法違規(guī)擔保行為查處問責力度。“隱性債務”實際就是地方政府違法違規(guī)和變相舉借的債務。對這塊債務，要保持監(jiān)督高壓態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起。省級政府要建立嚴格的查處問責機制。要發(fā)揮跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制的作用，形成全方位監(jiān)管合力。

三是完善風險預警評價體系。地方政府債務具有層次性、復雜性、傳遞性、滯后性等特點，但憑債務率、負債率等指標無法反映風險全貌。未來可能考慮政府債務項目生命周期和政府債務期限不匹配，地方政府實際借款能力與短期還款能力的矛盾等因素，進一步豐富和完善地方政府債務風險評估和預警指標體系。■

（本欄目責任編輯：尹情）