推進預算編制改革的探索與實踐
——以湖北省云夢縣為例

●程國安 胡國民 張 磊

推進預算編制改革的探索與實踐
——以湖北省云夢縣為例

●程國安 胡國民 張 磊

推進預算編制改革是財稅體制改革的基礎和重點內容。2013年以來，湖北省云夢縣創(chuàng)新管理，銳意改革，在預算編制改革方面進行了一系列探索和實踐，力求既突出重點，又整體推進；既立足當前，又著眼長遠，著力解決預算編制管理中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，為深化財稅體制改革奠定了堅實基礎，取得了較好成效，具有一定的借鑒意義。

預算管理 編制改革 績效分析

一、湖北省云夢縣推進部門預算編制改革的歷史探索

我國1994年出臺的第一部 《預算法》已對部門預算編制提出明確要求。2000年，中央推出源頭治腐四項改革后，部門預算改革作為其中一項重要內容，在中直部門開始試編，這是新中國成立以來的初次嘗試，其后，各地財政部門也紛紛進行了部門預算改革試點,為我國全面推行部門預算奠定了良好的基礎。

云夢縣部門預算編制改革始于2003年，主要是通過“預算統(tǒng)編、收支一本賬”管理模式，先期選擇在縣辦、政辦、組織部、財政等9家開展部門預算試點，從形式上達到了上級規(guī)定的 “一個部門一本預算”這個基本目標。通過部門預算，單位部分應由預算內保障的經(jīng)費，通過其非稅資金來抵頂，在一定程度上緩解了地方財力不足的狀況。但是，預算內、外資金“混編混用”、“綜合算賬”，也為“預算與執(zhí)行兩張皮，變通創(chuàng)收，人員隨意進入”等現(xiàn)象埋下了隱患。到2006年，云夢縣按照上級精神，確立“收入全額上繳、支出定員定額、預算內外統(tǒng)籌、收支徹底脫鉤”的總體思路,在縣直66個一級預算單位全面推行部門預算,并將部門預算改革延伸到所有二級單位，實現(xiàn)了部門預算改革全覆蓋。這次改革對提高財政資金的使用效益,優(yōu)化財政支出結構,監(jiān)督政府機關的收支行為等，都起到了巨大的推動作用。但由于受各種因素的制約,部門預算的編制還較隨意、粗糙，執(zhí)行力與制約力都不強,嚴重影響了部門預算效能的發(fā)揮。2014年，云夢縣再次適時推出了 “全額預算管理改革”，在縣直66家一級預算單位推行 “分塊編制、分類保障、綜合統(tǒng)籌、一對一執(zhí)行”的改革舉措。這次改革提升了部門預算科學化、精細化水平，提高了執(zhí)行力、制約力，有效改善了財政供養(yǎng)人員經(jīng)費保障不足、預算科目執(zhí)行不對應等問題。但長期累積形成的超編混編現(xiàn)象，使得新出臺的部分個人政策待遇難落實，人編財編分頭管理，導致部門非稅收支預算執(zhí)行困難，預算執(zhí)行重預內、輕非稅，變相助長了單位多收多用的風氣，破壞了發(fā)展環(huán)境。這些問題已成為制約云夢預算編制精細化、財政管理規(guī)范化的短板，與全面從嚴治黨、全面深化改革的精神相背離。2017年，云夢財政再次組建工作專班，歷經(jīng)考察學習、對比分析、人員清理、測算研究后，果斷打破原有編制模式，全面啟動了部門綜合預算編制管理改革。

云夢部門預算編制改革歷經(jīng)14年，跨越了三個階段的轉型升級，每次轉型升級都帶來了量的積累與質的漸進，帶來了管理的創(chuàng)新與成效的顯現(xiàn)，充分體現(xiàn)了云夢財政人鍥而不舍的韌勁與攻關克難的勇氣。近年，省市領導來云夢調研時，對云夢財政堅持不懈深化部門預算改革的舉措與成效給予充分肯定，一致認為云夢部門預算編制改革促進了部門預算與財政規(guī)劃、預算執(zhí)行、存量資金、績效管理的有效銜接，走在了省市前列。

二、云夢縣啟動部門綜合預算編制改革的具體舉措

（一）三個全面

一是原則思路全面轉變。就是打破原預算分塊編制的做法，采取“收支脫鉤”模式，統(tǒng)一編制一套部門綜合預算：單位非稅收入按“收支兩條線”原則繳入國庫，由政府按比例統(tǒng)籌使用；單位經(jīng)費支出按單位性質、核定編制、有明確組織人事關系的人數(shù)以及全縣統(tǒng)一的項目標準，分類保障，確保單位基本需求，確保上級政策落實，確保同類單位財政保障基本均等公平。

二是人員機構全面清理。堅持“先有編制人事關系、后有財政供養(yǎng)關系”原則，于2017年2月啟動了由編辦、人社、組織等部門參加的縣直機關事業(yè)單位人員編制清理工作。該項工作歷時30天，徹底摸清了縣直單位組織人事關系與機構編制性質情況，為部門預算編制改革掃清了障礙。

三是編制口徑全面調整。就是以清理確認人數(shù)為基礎、以編辦核定單位經(jīng)費性質為前提，分三類分別測算安排。其中：全額撥款單位按人社批復和縣政府確定的項目標準由財政預算內保障；差額單位結合人均綜合財力，按人均不低于5萬元標準測算編列；經(jīng)費自籌單位通過單位非稅收入予以安排。

（二）三個突出

一是突出預算約束。部門預算編制依法依規(guī)，切實將各項收支全部納入預算管理，確保年初預算真實、完整；部門預算執(zhí)行堅持“先有預算、后有支出”，不斷規(guī)范預算調整追加審批程序，進一步縮小預決算間的差異，增強預算的剛性約束力。

二是突出管理職責。根據(jù)《預算法》、財政部《地方預決算公開操作規(guī)程》，財政部門負責編制和執(zhí)行政府預算，強化對部門預算和財務管理的監(jiān)督，是政府預決算公開的主體；預算單位依據(jù)法定職能和事業(yè)發(fā)展需要編制部門預算，是預算編制、執(zhí)行和公開的主體，對本單位預算執(zhí)行結果和財務管理負總責。縣直各單位要切實承擔主體責任，完整編報收入，統(tǒng)籌安排支出，統(tǒng)編收支預算，并將部門預算、部門決算和“三公”經(jīng)費全面公開。

三是突出績效導向。確立全過程預算績效管理理念，完善預算編制過程中的績效目標審核機制，加強部門整體支出績效管理，推進績效評價結果的應用；建立和完善項目支出定期評估和退出機制，對競爭性領域專項進行清理，堅決取消“小、散、亂”的項目，加快建立以績效為導向的預算分配制度，不斷提高預算管理績效。

（三）六項配套

一是科學核定非稅計劃。結合省財政、物價現(xiàn)行收費目錄測算各單位2017年非稅收入征收計劃，如無政策性減收因素，原則上一律按前三年平均數(shù)核定。

二是分檔安排征收經(jīng)費。全額撥款單位,完成計劃100%以內的部分，按收入額的30%安排征收經(jīng)費；完成計劃100～150%的部分，按20%安排征收經(jīng)費；完成計劃150%以上的部分不安排征收經(jīng)費。

三是嚴肅執(zhí)行“掉一扣一”。非稅計劃一經(jīng)下達應嚴格執(zhí)行，未完成計劃的，按掉一扣一原則，相應扣減應撥征收經(jīng)費或項目預算，扣完為止。

四是規(guī)范征收經(jīng)費結算。考慮到非稅收入的季節(jié)性，年初先由財政預撥，6月份后再結合收入進度核撥，年底結合任務完成與預撥情況據(jù)實結算。

五是清理規(guī)范部門專項。對原預算老專項，堅持“零基預算”原則，先清零、再重新甄別；對本年新增專項，堅持“兩個只減不增”，保證現(xiàn)有項目的數(shù)量原則上只減不增，現(xiàn)有項目的額度原則上只減不增。

六是推行工資統(tǒng)發(fā)。從6月份起，所有一級預算單位要實行工資統(tǒng)發(fā)，除有人事編制關系人員外，其他人員一律不得進入單位工資花名冊，銀行不得代發(fā)，切實發(fā)揮預算“順清倒逼”的作用。

三、在推進部門綜合預算編制改革中體現(xiàn)的云夢特色

云夢財政推進部門預算改革的特色體現(xiàn)在改革的過程與成效上，具體分析，主要有以下幾個方面。

一是“提認識”。云夢財政堅持把部門預算編制改革作為財稅體制改革的基石和貫徹《預算法》的突破口，堅持把財政預算管理放在首要位置常抓不懈，極大增進了加強部門預算編制改革的重要性和緊迫性。

二是“廣覆蓋”。將政府的全部收支納入預算管理，做到了資金管理全覆蓋；在縣直66個一級預算單位及各二級單位全面推行部門預算,做到了部門預算全覆蓋。

三是“促公平”。云夢部門預算改革首推“公正、公平、公開”。云夢財政實施“零基預算”，取消部門所有項目支出基數(shù)，一切以實際需求為依據(jù)，逐項審核項目支出的政策性和必要性、支出額度的合理性和可行性、項目實施的確定性和績效性。對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費，采取“核定編制、統(tǒng)一標準、分類保障”的方式，逐步健全完善了預算標準體系，提高了年初預算編制到位率。2014年以來，“三公”經(jīng)費年均降幅18.1%，促進了各部門量入為出、精打細算，較好地實現(xiàn)了財政保障基本均等、公平，營造了平等、和諧的社會發(fā)展環(huán)境。

四是“清專項”。對現(xiàn)有專項資金進行全面清理。實行專項資金預算“一年一定”，打破固化安排，整合意義相近的項目，重新評價項目存在的必要性、可能性和可行性，對項目支出績效欠佳和管理中存在突出問題的項目、已到期項目以及支持方向與縣委、縣政府工作目標相偏離的項目，不得納入預算安排。專項資金支出體現(xiàn)了部門職能和縣委、縣政府工作重點，避免了項目分散化、資金碎片化、“撒胡椒面”等問題，化“零錢”為“整錢”，提升了資金效益。

五是“重績效”。牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，將30萬元以上的項目支出全部納入預算績效管理，2014年以來，對147個項目實施了預算績效管理、23個預算單位整體支出嘗試推行績效評價試點工作，評價額度6.58億元，評價面、評價額度均大幅提升。對資金使用效益不高、使用不規(guī)范的，定為績效差評項目，大幅調減資金甚至取消預算，對績效優(yōu)評項目，根據(jù)財力狀況和項目資金需求，予以保持或者加強，進一步完善了預算績效管理機制。特別是2017年的預算編制改革，人編財編關系基本理順、預算保障標準大幅提高后，有力地保證了單位正常運轉和養(yǎng)老保險改革順利實施，今年元至7月人員支出3.96億元，比去年同期增加5210萬元，部門經(jīng)費頻繁追加、預算執(zhí)行不“一對一”等問題明顯好轉，預算改革“負重前行、利及長遠”的效應正在逐步顯現(xiàn)。

六是“強監(jiān)管”。先后開展了內部財務檢查、專項資金檢查、票據(jù)稽查、會計信息質量檢查。配合紀檢部門，按5個大項、37個小項的檢查內容開展了“六個專項治理”活動。運用大數(shù)據(jù)，對城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)保障性安居工程、農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)支持保護補貼等8項惠民政策落實情況開展集中檢查。對全縣193個行政事業(yè)單位、63個企業(yè)單位實行建賬監(jiān)管，對全縣294個行政村（社區(qū)）全面實行“雙代管”。嚴把評審關口，完成評審項目累計122個，審減資金1.56億元。三年完成政府采購預算3.16億元，共計節(jié)約資金4028萬元，年均節(jié)約率12.7%。對全縣153個單位開展了財產(chǎn)清查。凈化了財經(jīng)秩序，規(guī)范了財政管理，提升了監(jiān)督績效。

七是 “全公開”。已公開部門預算的單位達到66個，已公開專項資金89項，公開資金13.96億元。強化預決算和“三公”經(jīng)費公開主體責任，對2015年來的政府預決算、地方政府債務、上級轉移支付資金以及部門預決算、部門“三公”經(jīng)費預決算向社會公眾全面公開。

四、云夢縣在推進部門綜合預算編制改革中存在的問題

一是收支矛盾日益突出，財政保平衡難。新常態(tài)下經(jīng)濟下行壓力進一步傳導到財稅領域，供給側改革、營改增改革及放管服改革形成的降稅減費，財政增收難。與此同時，中央重大改革和政策性增支多期疊加，民生支出地方配套、干部教師調資、養(yǎng)老保險改革、基層“三支隊伍”待遇落實等，財政剛性需求增大，且成為以后年度的支出基數(shù)，特別是今年縣直部門預算改革后，縣級財政缺口達1.8億元，財政支出壓力前所未有。

二是財權與支出責任不明晰，年初預算編制難。目前，中央、省對縣級基本財力保障規(guī)定了明確的范圍和標準，其中涉及民生的支出占比就達到75%，加上機關事業(yè)單位人員和基本運轉經(jīng)費后，地方財政實際可安排調劑的空間不到10%，但省市政府及其部門時常出臺一些文件規(guī)定，要求地方財政予以保障，導致基層財政預算逐步被肢解和碎片化，年度預算還未編，財政蛋糕就被切去一大塊，財政預算編制一年比一年難。

三是人事關系錯綜復雜，個人待遇落實難。由于地方機構改革并不徹底，人員分流留有隱憂，導致部分單位人員結構、來源成分比較復雜，歷史淵源積壓頗深，全面清理規(guī)范人事編制壓力大、成本高。同時，2014年全省第三步規(guī)范津補貼以來，中央、省相繼出臺的縣以下公務員職級并行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關在職人員工作補貼、交通補貼等政策，進一步加劇了縣級財政保障的矛盾，人為增大了正式編制人員政策待遇的落實難度。

四是上級補助下達較晚，年初預算完整性難以保證。近年來，上級財政提前下達轉移支付的力度不斷增加，但按照慣例，每年3、4月時，中省各項補助的下達額度僅上年實績的30%左右，導致每年審計與人大提出的財政預算完整性問題難以根本克服，導致財政預算編制不完整。

五、云夢縣繼續(xù)推進部門綜合預算編制改革的整改建議

一要進一步提高預算剛性。嚴格按“兩上兩下”的工作規(guī)程，依法編制部門年度預算，預算一經(jīng)批復，即具有法律效率，必須堅決按項目、金額實行“一對一”管理，預算執(zhí)行過程中一般不再辦理追加調整事項，嚴禁“張冠李戴”行為，切實做到“無預算不支出、預算什么支出什么”，不斷增強預算約束。

二要進一步加強非稅監(jiān)管。非稅收入是政府財政性資金，所有權是政府。預算單位必須堅持“收支兩條線”原則，依法依規(guī)組織征收。要嚴格執(zhí)行非稅收入“掉一扣一”和政府分類統(tǒng)籌政策，既杜絕單位隨意減免行政事業(yè)性收費和政府性基金，也防范濫收亂罰搞創(chuàng)收等違規(guī)行為，強力扭轉非稅單位的錯誤認識。

三要進一步加大清理盤活存量資金力度。繼續(xù)落實上級相關政策，堅決將各級各類財政或部門結余資金以及超過兩年的財政或部門結轉資金收回財政總預算，不斷提高財政資金的使用效益和效率，促進部門預算逐步編實、編全、編準。

四要進一步推進財政信息透明度。嚴格按照國務院、省“兩辦”和省廳預決算公開工作規(guī)程，全面落實財政部門和預算單位的主體責任，著力改進預算單位在部門預決算和“三公經(jīng)費”預決算公開工作中被動消極的問題，不斷通過部門預決算公開，倒逼部門預算執(zhí)行與單位財務收支管理規(guī)范化。

五要進一步強化機構編制管理。要不斷鞏固人員清理和預算編制改革成果，充分結合事業(yè)單位分類改革后財政實際保障程度與社會穩(wěn)定動向，在加大超編、無編人員清退力度的同時，研究完善財政分類保障制度，不斷減輕縣級財政壓力。

六要進一步強化預算監(jiān)管。要圍繞 “治權”、“管錢”這一重點，從規(guī)范綜合預算、基本支出、項目支出、預算執(zhí)行著手，做實、做準、做細部門預算，進一步強化主體責任。要圍繞涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等有關民生、社會熱點和擴大內需等重大預算支出開展監(jiān)督檢查，建立“全員參與”、“全面覆蓋”、“全程服務”的財政預算“大監(jiān)督”機制。要圍繞預算、執(zhí)行、核算、監(jiān)督四大環(huán)節(jié)，加強預算績效管理，拉緊資金運行鏈條，強化預算資金的分配管理和跟蹤問效，不斷提高財政資金安排使用的合法性、有效性、規(guī)范性。■

（作者單位：湖北省云夢縣財政局）

[1]劉詩.我國政府預算編制現(xiàn)狀及改革探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，（12）.

[2]王金秀.部門預算編制與管理改革的趨向[J].中國財政，2001，（04）.

[3]張春志.部門預算編制和執(zhí)行中的問題及建議[J].中國市場，2017，（15）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）