論社會(huì)保障推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

●邵雅利

論社會(huì)保障推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

●邵雅利

社會(huì)保障是推進(jìn)社會(huì)管理的重要手段，也是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。本文從社會(huì)保障的視角，分析了近年來一系列影響較大的社會(huì)管理事件，闡明了社會(huì)保障影響社會(huì)管理創(chuàng)新的四大因素，并分別從收入分配公平、改善民生、解決群體性事件三個(gè)方面，提出了利用社會(huì)保障制度推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的對(duì)策建議。

社會(huì)保障 社會(huì)管理 創(chuàng)新

一、社會(huì)保障推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的理論分析

以“濟(jì)貧”、“防貧”、“救災(zāi)”為主要目的的社會(huì)保障，源于1601年伊麗莎白的《濟(jì)貧法》問世。而我國的社會(huì)保障研究起步較晚，在1982年的憲法中才將其作為一項(xiàng)制度予以明確。1982年《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保障、社會(huì)救助和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……”。2004年，在我國的憲法修正案里又新增“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。以上法律不僅明確了社會(huì)保障的責(zé)任主體、主要內(nèi)容、法律地位，還進(jìn)一步對(duì)社會(huì)保障制度的不斷完善提出了要求。

社會(huì)管理是在黨的十六大以來，伴隨著科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)而提出的，是政府和社會(huì)組織運(yùn)用多種資源手段，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程。其目的在于滿足社會(huì)成員生存和發(fā)展的基本需求，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，具有明顯的中國特色。

社會(huì)保障是社會(huì)管理的重要手段，同時(shí)也是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。社會(huì)保障致力于達(dá)到的目標(biāo)也正是社會(huì)管理工作的重要內(nèi)容。二者之間的關(guān)系主要是通過如下三方面的過程來實(shí)現(xiàn)的：一是促進(jìn)社會(huì)公平。即社會(huì)保障制度能夠消除公民因意外災(zāi)害、失業(yè)、疾病等導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不均等，通過“劫富濟(jì)貧”，等同于國家對(duì)國民資源進(jìn)行二次分配，形成全體社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，促進(jìn)了社會(huì)公平，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。二是改善民生。即通過社會(huì)保障制度，提供更多的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等公共資源，保護(hù)全體社會(huì)成員的基本生活，不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的質(zhì)量，改善民生的同時(shí)也大大降低了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是減少社會(huì)矛盾。社會(huì)保障制度能夠幫助減少和消除貧困，保障社會(huì)成員能夠尊嚴(yán)、體面地生活，有效參與社會(huì)公共事務(wù)，消除了社會(huì)矛盾激化的基礎(chǔ)。

二、社會(huì)保障視角下影響社會(huì)管理創(chuàng)新的因素分析

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)取得了巨大成績，為我國民生改善、社會(huì)穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，由此而引發(fā)的社會(huì)貧困、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)公平問題也隨之日益凸顯，城鄉(xiāng)、地區(qū)、工農(nóng)之間的收入差距不斷拉大，城鎮(zhèn)失業(yè)人口、農(nóng)村貧困人口、失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體的基本生活得不到保障，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，這些都增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素，而這些又都緣起于社會(huì)保障制度的不到位、不合理、不公正。就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等社會(huì)保障領(lǐng)域依然是群體性事件的多發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年，我國發(fā)生社會(huì)影響較大的群體性事件共423件，平均每天發(fā)生量超過1件①。據(jù)全國總工會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年1—8月，全國共發(fā)生圍繞工資糾紛的規(guī)模在百人以上的集體停工事件120多起②。

本文通過分析近年來發(fā)生的一系列影響較大的社會(huì)管理事件，以闡明社會(huì)保障對(duì)社會(huì)管理問題的四大影響因素：

一是貧富差距、社會(huì)分化是社保改革所要解決的重要問題，極容易激化社會(huì)矛盾、觸發(fā)社會(huì)管理問題。2011年6月，實(shí)名認(rèn)證為“中國紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”的新浪用戶郭美美連續(xù)在新浪微博曬出自己的別墅、豪車、名牌包，引發(fā)了公眾對(duì)中國紅十字會(huì)的信任危機(jī)，在2013年4月雅安地震發(fā)生后的第一時(shí)間，十多萬微博網(wǎng)民在中國紅十字會(huì)的微博賑災(zāi)信息下發(fā)布內(nèi)容“滾”，公眾對(duì)紅會(huì)的信任已經(jīng)積重難返。而這一事件的背后實(shí)質(zhì)上是人們對(duì)中國日益增大的貧富差距的不滿，以及對(duì)當(dāng)下慈善體制不透明的強(qiáng)烈質(zhì)疑。2012年，我國的基尼系數(shù)高達(dá)0.474③，已超出國際公認(rèn)的警戒線0.4，城市化進(jìn)程的嚴(yán)重滯后加重了這種矛盾，2億多鄉(xiāng)企職工和農(nóng)民工依然游離于城市的邊緣④，享受不到無差異的包括社會(huì)保障權(quán)在內(nèi)的公平權(quán)利，無形之中激化了社會(huì)矛盾。

二是民生問題引發(fā)社會(huì)矛盾。2010年9月18日，有網(wǎng)友爆料，安徽省望江縣委、縣政府占用182畝農(nóng)田興建超豪華辦公大樓，辦公樓建筑面積達(dá)43600平方米，且裝修豪華。還有陜西安監(jiān)局長楊達(dá)才，因?yàn)槠湓跒?zāi)禍現(xiàn)場的一個(gè)疑似 “微笑”的照片，被查出在任職期間嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌犯罪。深圳龍崗區(qū)街道干部周偉思，始于網(wǎng)友曝出其“坐擁 20億身家”、“擁有 80處房產(chǎn)”，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)循此查去，發(fā)現(xiàn)其涉嫌受賄、行賄的行為。諸如此類的事件實(shí)質(zhì)都是因?yàn)樯鐣?huì)保障在民生領(lǐng)域的缺位以及不公平、不公正而引發(fā)的。大多數(shù)人辛苦工作幾十年都買不起房，有的官員依靠自己手中的權(quán)力就能輕松坐擁數(shù)套房產(chǎn)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民的看病難、看病貴現(xiàn)象依然普遍存在，農(nóng)村居民也未從新農(nóng)合制度中獲得預(yù)期的實(shí)惠；老齡服務(wù)事業(yè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府本應(yīng)承擔(dān)老年照顧的重要責(zé)任，而目前我國老年人的生活照料、醫(yī)療健康、精神文化等方面的工作依然是以各種方式推托給家庭來承擔(dān)。這都是引發(fā)社會(huì)管理問題的燃爆點(diǎn)。

三是困難群體、弱勢(shì)群體的基本生活得不到有效保障，加之公眾訴求渠道不通暢，引發(fā)極端暴力事件。2013年6月7日，廈門BRT上的一輛公交車行駛過程中突然起火，造成47人死亡，34人受傷，犯罪嫌疑人陳水總當(dāng)場被燒死。警方證實(shí)，陳水總因泄憤縱火。而事后發(fā)現(xiàn)，陳曾在網(wǎng)上多次發(fā)帖，并連續(xù)跑了20多趟，都未能辦成社保，最后將怨恨轉(zhuǎn)移給社會(huì)，造成慘痛教訓(xùn)。“濟(jì)貧”、“防貧”是社會(huì)保障的最初要義，即要保障社會(huì)成員能夠至少享受最低的生活。而這一點(diǎn)在我國城市范圍都無法做到，在廣大農(nóng)村情況更為嚴(yán)重，農(nóng)村貧困人口的基本生活保障問題依然沒有得到有效解決，人情低保、權(quán)力低?，F(xiàn)象也普遍存在。我國社會(huì)保障的受益人基本只限于城鎮(zhèn)居民，即城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)職工，而眾多的私營、自由職業(yè)者仍然沒有加入，城鎮(zhèn)職工家屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工更是被拒絕在社會(huì)保障之外。同為勞動(dòng)者，卻并未享受到同等的社會(huì)待遇，無形之中加重了社會(huì)管理的難度。

四是社會(huì)救助缺位引發(fā)的公眾輿論進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾。2012年11月末，有媒體報(bào)道，在河南省鄭州市，一名農(nóng)民工凍死在鄭汴路與中州大道交叉口的橋下，引發(fā)了社會(huì)對(duì)街頭救助的廣泛討論。而關(guān)于農(nóng)民工和流浪乞討人員被凍死的消息并非孤案。事實(shí)上，早在20世紀(jì)90年代，我國的社會(huì)救助制度就要求國家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予物質(zhì)幫助和服務(wù)。但目前，我國的社會(huì)救助僅停留在城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、低收入家庭專項(xiàng)救助，自然災(zāi)害救助大多依靠民間，而對(duì)流浪乞討人員的救助以及對(duì)低收入家庭的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法救助幾乎空白。

三、社會(huì)保障推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的對(duì)策建議

事實(shí)上，社會(huì)保障制度一直以來都是政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要工具和手段，政府通過制定社會(huì)保障制度來履行國家的社會(huì)管理職能。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)計(jì)良好的社會(huì)保障制度不僅能夠幫助政府進(jìn)行有效社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（一）充分發(fā)揮社會(huì)保障在收入分配改革中的作用，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

社會(huì)保障通過收入補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移性支付等制度安排對(duì)收入分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，目的是減少貧困、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第一，通過完善的社會(huì)保障制度完成二次分配，縮小貧富差距。社會(huì)保障促進(jìn)收入分配改革的影響機(jī)理在于社會(huì)保障費(fèi)?？顚Ｓ玫墓δ芴匦?，即社會(huì)保障收入入庫以后，按照不同類別分別納入各專項(xiàng)基金?？顚Ｓ茫⒁员ｋU(xiǎn)救濟(jì)金的形式再分配給符合條件的低收入者或困難群眾，從而縮小貧富差距，促進(jìn)收入分配公平。

第二，建立與各級(jí)政府事權(quán)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，避免因財(cái)力和事權(quán)不匹配而出現(xiàn)的社會(huì)保障逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。所謂社會(huì)保障的逆向調(diào)節(jié)，是指由于地區(qū)間的財(cái)力差異而導(dǎo)致社會(huì)保障的運(yùn)作不但沒有使社會(huì)資源從高收入群體向低收入群體流動(dòng)，反而擴(kuò)大了兩者的差距，出現(xiàn)“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象。地方政府財(cái)力不足是造成我國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象的根本性問題，也是此類地區(qū)社會(huì)管理問題高發(fā)的重要因素。1994年的分稅制改革使財(cái)政收入更多地向中央和省級(jí)政府集中，而基層政府卻承擔(dān)了更重的事權(quán)。有調(diào)查表明，市縣兩級(jí)政府承擔(dān)了全部的失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利支出。城市最低生活保障資金是由省以下的地方政府提供，且資金的承擔(dān)比例是不確定的。在建立農(nóng)村特困群眾最低生活保障制度方面，如廣西規(guī)定，自治區(qū)政府承擔(dān)50%，地級(jí)市和縣承擔(dān)50%。而大部分國家的社會(huì)保障幾乎都由中央政府提供。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)建立各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府在社會(huì)保障中的事務(wù)管理與財(cái)政支付上的責(zé)任分擔(dān)，讓地方政府承擔(dān)更多的實(shí)施責(zé)任，而中央政策則承擔(dān)更多的財(cái)政支付義務(wù)，管理事項(xiàng)的劃分以及財(cái)政支付比例的確定都必須法制化。

（二）充分發(fā)揮社會(huì)保障在民生改善中的作用，化解社會(huì)矛盾

第一，減少教育不公，推進(jìn)公共教育均等化。目前我國的教育不公主要表現(xiàn)在教育資源在地區(qū)、城鄉(xiāng)的不均等，以及由于收入差距、城鄉(xiāng)分割而帶來的教育機(jī)會(huì)不平等。因此，一方面要進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)以及廣大農(nóng)牧區(qū)的財(cái)政投入，特別要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度，新的教育發(fā)展布局以及教育的增量部分應(yīng)向薄弱地區(qū)傾斜。另一方面，要將基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中的教育資源分配重心上移，過渡到縣級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌，制定最低受教育標(biāo)準(zhǔn)，采取補(bǔ)助的辦法確保所有人群達(dá)標(biāo)，縮小省區(qū)之間、高校之間、城鄉(xiāng)之間的教育差距。

第二，完善現(xiàn)有基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。在我國當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度無法得到根本性改變的情況下，要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)保障在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療服務(wù)中的作用，一方面需要逐步擴(kuò)大以非公經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、進(jìn)程農(nóng)民工為主體的城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面；另一方面，在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療和最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，還要加快建立針對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以及建立健全包括農(nóng)村失業(yè)、生育保險(xiǎn)、救濟(jì)和其他社會(huì)福利的保障制度。

第三，建立覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、高校大學(xué)生、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動(dòng)力的范圍廣、多層次的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)。一是在各行政村設(shè)立社會(huì)保障信息員的方式，為失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供就業(yè)信息和指導(dǎo)服務(wù)；二是要定期為進(jìn)城農(nóng)民工提供免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)、免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)、免費(fèi)就業(yè)信息；三是要引導(dǎo)、鼓勵(lì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、高校大學(xué)生向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，同時(shí)，還要對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)進(jìn)行幫扶，擴(kuò)大就業(yè)容量。

第四，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，尤其要解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。過低的覆蓋率使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性廣受質(zhì)疑，而在未覆蓋進(jìn)入的城鎮(zhèn)非正式部門和農(nóng)村居民中，失地農(nóng)民又是一個(gè)特殊群體，他們既不享有土地保障，也不享有無差異的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度，處于邊緣地帶。因此，一方面完善由城鎮(zhèn)居民為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、由職工向居民、由單一支柱向多層次體系轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，另一方面還要鼓勵(lì)、引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的地區(qū)先行先試，探索分年齡段、廣覆蓋、統(tǒng)賬結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

第五，完善社會(huì)保障性住房法律制度。為緩解房價(jià)上升造成的社會(huì)矛盾，我國大規(guī)模建造了一批社會(huì)保障性住房，然而，在分配過程中也遇到了分配過程不透明、分配對(duì)象不合規(guī)、保障性住房商品化以及騙購、騙租等問題，使社會(huì)保障性住房偏離了最初的軌道。因此，要完善我國社會(huì)保障性住房分配的基本法律制度，建立更為嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違法行為的懲戒力度，確保社會(huì)保障性住房的公平、有序。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)保障在解決群體性事件中的作用

第一，強(qiáng)化現(xiàn)行社會(huì)保障制度的執(zhí)行力，避免因有令不行而引發(fā)惡性社會(huì)管理事件。一方面，明確政府在社保制度執(zhí)行中的政策宣傳職能、財(cái)政職能以及監(jiān)督管理職能，確保執(zhí)行到位。另一方面，要明確社會(huì)保障制度條款，對(duì)個(gè)別條款界定模糊的，要及時(shí)更正，同時(shí)還要避免因部分個(gè)人的信用薄弱而造成社會(huì)保障執(zhí)行對(duì)象失準(zhǔn)。

第二，進(jìn)一步明確政府“濟(jì)貧”、“防貧”的責(zé)任，發(fā)揮社保制度在消除貧困方面的職能作用。社會(huì)保障制度是反貧困的重要手段，恰當(dāng)、適宜的社保制度在發(fā)展中國家發(fā)揮的作用尤其明顯。反貧困是國家承擔(dān)的國民最低福利目標(biāo)，我國目前的人均GDP水平并不高，且地區(qū)間發(fā)展水平相差太大，這決定了我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)必須采取“補(bǔ)救型”的社會(huì)保障模式來消除貧困，即對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群給予特殊扶持，而非“普惠型”的模式。

第三，逐步建立覆蓋全國、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，消除現(xiàn)有因城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份不同而帶來的社會(huì)保障不公。社會(huì)保障是在按生產(chǎn)要素分配的基礎(chǔ)上靠財(cái)政分配保障低收入和無收入的勞動(dòng)者正常再生產(chǎn)，是按大數(shù)法則運(yùn)行的一種制度。應(yīng)盡快建立包括私營企業(yè)職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、自由職業(yè)者、城鎮(zhèn)職工家屬、進(jìn)城農(nóng)民工、失地農(nóng)民等在內(nèi)的廣覆蓋、多層次、全方位的社會(huì)保障制度，使所有社會(huì)成員享有同等的社會(huì)保障權(quán)益?！觯ū疚南?016年福建省社科規(guī)劃課題一般項(xiàng)目“以增強(qiáng)人民獲得感為導(dǎo)向的福建公眾幸福指數(shù)機(jī)制構(gòu)建研究”〈J2016B143〉的階段性研究成果）

（作者單位：福建江夏學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

注釋：

①包利民：《2012年我國群體性事件形勢(shì)分析》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2013年第1輯，第52～59 頁。

②參見2012年12月發(fā)布的中國社科院2013年《社會(huì)藍(lán)皮書》。

③李銘.淺析中國城市貧富擴(kuò)差之弊及解決之策[N].安徽經(jīng)濟(jì)報(bào)2013年6月3日。

④鄧大松,柴志堅(jiān),楊紅燕.論和諧社會(huì)的社會(huì)保障,社會(huì)保障問題研究（2005）——養(yǎng)老基金管理與生活質(zhì)量國際論壇論文集.2005年10月1日。

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