產業政策有效性分析框架與中國實踐

鄧仲良，張可云

（中國人民大學經濟學院，北京市100872）

產業政策有效性分析框架與中國實踐

鄧仲良，張可云

（中國人民大學經濟學院，北京市100872）

從本質上看，產業政策是一種宏觀經濟政策，具有干預性和制度性雙重屬性，并在時間、空間、產業、政府四個維度上存在政策干預或制度構建的有效性條件。改革開放以來的多層次產業政策架構模式，使得我國產業政策的有效性分別呈現出對產業發展的中長期調節作用和對空間異質性的產業空間布局作用，并受到產業要素配置結構、產業關聯性、多層級政府執行效果的影響。立足政策演化邏輯，為進一步明確產業政策的導向性與促進競爭功能，未來我國產業政策的制定與實施應當以政策對象的精準識別為基礎，協調處理好與財政政策、金融政策、區域政策的關系，著重構建政府、企業、社會之間的信息共享、溝通協調與監督機制等保障產業政策有效組織實施的環境。

產業政策；有效性條件；干預性；制度性；維度與邊界

一、引言

關于如何界定產業政策以及產業政策是否有效的討論已經持續了二十多年，產業政策實踐中既有成功的案例，比如“東亞奇跡”與中國經濟增長的實踐，也有失敗的案例，比如“華盛頓共識”下的拉美模式。產業政策如何更加有效？產業政策有效性的條件究竟包括哪些？應當如何界定和分析產業政策的有效性？對于這些問題，學術界一直沒有達成統一認識。

進入2017年以來，我國經濟發展“新常態”呈現穩中向好趨勢，新興業態也保持良好發展態勢。復雜的國際國內經濟形勢要求我國在積極推進供給側結構性改革方面，宏觀政策要穩，產業政策要準，進一步發揮產業政策的導向與促進競爭功能。[1]因此，如何針對我國產業發展與政策實踐進行設計得當（Adequately Designed）、精準實施（Accurately Implemented）的產業政策研究變得極其有必要。精準施策需要明確產業政策有效性分析框架，進一步廓清產業政策中市場機制與政府作用的邊界，考慮產業與地區發展階段性、要素使用偏好以及政策制定與執行部門的影響，因而產業政策有效性條件存在于時間、空間、產業乃至執行層面的各層級政府機構四個維度中。目前國內外已有的產業政策有效性研究主要集中在產業政策的概念界定、[2-4]政策目標、[5]分類原則[6]以及實證研究[7]等方面，尚無系統探討不同維度下產業政策有效性的條件方面的研究。鑒于此，本文嘗試構建產業政策“依據何種原則而設計得當”的分析框架，并提出我國產業政策改進的方向。

二、產業政策概念演化與本質屬性

由于對產業政策的本質存在認識上的偏差，學術界對產業政策有效性的質疑一直沒有停止過，市場機制與政府作用各有利弊，具體歷史經驗表明，各國經濟的成功運行均離不開二者的相互補充。

（一）產業政策概念爭論與界定

在明晰產業政策有效性的條件之前，必須清楚界定何為產業政策。從已有研究看，產業政策可分為廣義的產業政策和狹義的產業政策兩類。廣義的產業政策指政府通過干預微觀經濟來改變產業結構的經濟政策，而并非僅僅針對某種具體產業的經濟政策；[8]狹義的產業政策僅指影響產業內或產業間要素配置的相關政策，[9]是用來提高特定產業生產效率和競爭力的政策，具體包括產業組織政策（如產業空間組織、產業轉移）以及微觀的中小企業政策。張維迎[10]也認同產業政策狹義的定義，認為產業政策是基于經濟發展或其他目的，政府在私人產品領域進行的選擇性干預和歧視性對待，私人產品和選擇性干預是產業政策的主要方面。

拋開概念界定的廣義或狹義性，從本質來看，產業政策是一種宏觀經濟政策，只是有別于貨幣政策、貿易政策等其他政策，產業政策、財政政策、金融政策三者共同構成了現代宏觀經濟政策體系。具體如圖1所示。從政策對象來看，產業政策主要針對要素市場而言，通過影響勞動力、資本、土地、技術等要素配置微觀結構來改變經濟增長效率。不同產業的發展對要素使用結構的偏好不同，既存在勞動力密集型的傳統加工產業（如服裝加工業），也存在受核心技術制約的高新技術產業（如航天、電子等產業）。產業政策的政策工具主要是影響各類要素配置或流動的政策，如就業政策、投資政策、土地政策等，因而產業政策的政策周期是中長期的。財政政策和貨幣政策分別針對產品市場和貨幣市場，前者主要通過稅收、財政補貼、轉移支付等工具來改變收入分配結構；后者主要采用貨幣總量、利率、外匯等手段實現政府對經濟短期波動的逆周期調節作用，故財政政策和貨幣政策的政策周期通常較短。

圖1 產業政策與宏觀經濟政策關系

（二）產業政策屬性：干預性與制度性

對產業政策支持的理論依據主要來源于經濟外部性影響、信息不完全、多主體協調、公共物品、幼稚產業培育以及戰略性貿易政策等理論解釋，[8]而認為產業政策弊大于利的依據主要來源于信息不完全、政府有限理性以及市場機制不完善條件下政府過度干預所造成的制度失敗或政府失靈。后者認為，對于前沿技術產業，由于創新不可預見，政府過度干預容易造成激勵機制扭曲，阻礙創新發生，需要企業家不斷探索。[11]

在二十多年的經濟理論發展與政策實踐中，產業政策的內涵也不斷演化和深化，從挑選贏家的選擇性產業政策發展到競爭性產業政策，繼而演進到改進市場功能等的普惠性政策制度建設，再進化到彌補市場失靈、強化有效競爭的設計得當的政策思路。具體如表1所示。

選擇性產業政策指政府主動挑選、扶持、補貼某些戰略產業和新興產業，并抑制其他產業發展，進而達到縮短產業結構發展進程的目的，通常用在國家趕超戰略上，比如二戰后日本、韓國、中國臺灣地區以及改革開放后中國大陸地區的經濟增長模式。

表1 產業政策的本質

功能性產業政策旨在增進市場機制的有效性，擴大市場作用范圍，彌補市場機制的不足。[5]對市場機制進行補充的邏輯思想來源于哈耶克[12]對有益競爭運行的法律框架和青木昌彥[13]提出的市場增進論（Market-enhancing View）。功能性產業政策認為，產業政策不應是選擇勝者，而應是創造制度環境來促進市場機制作用的更好發揮，進而激發企業家精神。目前有關功能性產業政策是否產業政策及其有效性的爭議主要源自于對產業政策定義認識上的偏差。國外學者羅德里克（Ro?drikD）[3]、國內學者江飛濤等[5]所認同的功能性產業政策主要是廣義的產業政策定義，而張維迎及賀俊等對功能性產業政策的理解則立足于狹義的產業政策定義，比如政府公共產品投資不屬于產業政策，普遍性政策也不屬于產業政策。賀俊[6]認為，產業政策的本質就是政府對經濟活動的干預與協調，因而干預要素市場價格、彌補市場失靈的措施均具有結構性干預作用。

競爭性產業政策往往被歸納到功能性產業政策中，不過二者仍然是有差別的。前者強調制度設計應強化競爭，通過激勵競爭來提高企業等微觀經濟體的創新能力，進而提高企業生產效率，增進企業要素配置效率；而后者則是重在恢復市場機能的一般性政策，也具有促進自由市場競爭的政策目的。通過引入競爭機制，可以優化企業結構，降低技術相近企業的個數，進而改變產業結構構成；通過引導相同技術水平的企業增加對核心技術研究的資金投入，可以提高技術領先程度，對技術水平較低、生產效率低下的企業產生擠出效應。產業政策所強調的競爭性不僅包括了對企業等微觀經濟體的激勵作用，而且涵蓋了企業競爭環境的協調，避免過度惡性競爭和分散企業發展優勢，構建良好競爭秩序，并進一步引導企業發展與國家戰略相結合。

圖2 產業政策本質的兩種屬性：政策干預與制度構建

通過對產業政策本質已有研究的梳理，我們認為，產業政策本質上具有干預性與制度性的雙重屬性。具體如圖2所示。挑選贏家或保護輸家的選擇性產業政策強調政府對科技基礎設施、共性技術研發服務和技術擴散服務的結構性支持，均屬于產業政策的干預性作用。干預性是從短期調節作用出發，為實現應急性或追趕、領先戰略，通過政府作用來直接優化產業結構，提升經濟增長水平，而增進市場功能、強化競爭機制則是從制度建設方面入手，強調產業政策的長期目標。由于信息不完全，政府固然不能通過挑選贏家來識別出最具比較優勢的產業或創新者，但通過一定的制度引導來創建更具競爭性的市場環境，政府是可以做到的。①

三、產業政策有效性的維度邊界

考慮產業生命周期、地區發展階段性、不同產業對要素使用偏好和政策執行層面等方面影響因素，我們認為，產業政策所具備的干預性、制度性雙重屬性在時間、空間、產業與政府維度上具有不同的有效性條件。

（一）產業政策有效性的維度

1.時間維度：對宏觀經濟、不同產業發展階段具有中長期調節作用

由于產業政策的政策目標是要素市場，不同類別的產業和異質性企業對要素配置結構的響應均存在滯后性，故產業政策對經濟增長和產業發展的政策影響是中長期的，而不是貨幣政策的短周期性。同時，由于產業發展存在生命周期現象，產業發展一般會經歷研發期（技術需求為主）、成長期（人力、技術、資本需求為主）、成熟期（資本需求和市場決定）以及衰退期或再創新期（資本和技術需求），不同產業發展階段對技術和要素的需求存在差異，產業政策對要素配置的有效性條件也不相同。[14]

2.空間維度：產業政策具有考慮空間異質性的產業空間布局作用

由于不同地理空間要素稟賦條件的差異以及經濟發展的不均衡性，即空間異質性，純粹市場機制下的要素流動可能導致規模不經濟，產業政策的產業空間布局作用旨在實現要素集聚與產業發展的空間匹配。由于勞動力、資本、土地、技術等要素投入結構存在相互影響的集聚特性以及空間依賴性，盡管市場機制使得大城市對勞動力和企業產生分類與選擇效應，但大城市產業具有多樣性，可以同時集聚技能水平不同的勞動力，高技術工人與低技術服務提供者可以通過互補來滿足不同產業要素的需求。此外，勞動力就業也傾向于選擇與自身技能水平匹配的環境，進而使得空間分類效應與技能互補性抵消，結果大城市不僅沒有產生擠出效應，反而集聚了更多勞動力，導致產業發展與要素需求可能錯配。由此可見，純粹勞動力“用腳投票”或所謂“相信市場資本力量”的要素自由遷移并不能保證要素的配置合理，需要政府恰逢時機地糾偏。

3.產業維度：產業政策有效性受要素使用結構與產業關聯性的影響

面向要素市場的產業政策，其有效性的發揮受不同產業對要素配置結構需求差異性的影響，產業政策的有效性也受不同類別產業組織選擇偏好的影響。由于對信息交流的偏好，產業研發部門一般選擇多樣化城市，而標準化產品生產使得大批量制造業傾向于選擇專業化較強的城市。從產業成本需求和市場需求看，當交通成本較高時，產業集聚傾向于靠近消費市場；當交通成本較低時，產業集聚傾向于選擇要素價格較低的區位；當運輸成本處于中間水平時，不完全競爭下的企業區位選擇傾向于接近市場。為更好地解釋產業類別對要素結構偏好的影響，本文測算了2005—2015年不同門類產業要素使用結構的變化情況。②可以發現，不同產業類別對要素配置結構的偏好是不同的。建筑業、金融業、教育業、衛生與醫療產業以及公共管理、社會保障和社會組織偏向于勞動力要素的使用；采礦業、交通運輸業、房地產業、水利與環境公共設施管理業、文化娛樂業偏向于資本要素的使用。2005年之后，金融業要素結構中的勞動力使用偏好逐步降低，資本使用偏好逐步增強。因此，產業政策應當針對不同地區產業發展的要素配置來細化相關的城市就業、投資和土地政策。

此外，由于要素投入與產出、成本與市場需求聯系等產業關聯性，產業協同集聚的情況越來越普遍，產業邊界模糊性較強，使得產業政策的作用對象往往受到關聯產業的干擾和影響，無論是引導特定產業發展，還是遏制產能過剩的政策，均會附帶地波及相關產業，因此產業政策有效性還會受到產業關聯性的影響。

4.政府維度：中國產業政策具有多層次、遞進性的架構模式

中國產業政策的特色在于，其是一個多層次的架構模式。在中央政府層面，產業政策通常被作為實現國家發展戰略的重要抓手，來為國家性公共品等戰略性產業發展提供政策支持；在地方政府層面，如市級或區縣級層次，產業政策更多偏重于具體政策的落實、實施、評估及反饋。因此，中央政府與地方政府在產業政策制定方面的關切點是不同的，產業政策體系應區分為中央、地方兩個層面，并隨著政府層級的不同逐步遞進、細化。

（二）產業政策有效性的條件

不同目標對象的產業政策其有效性條件存在差異性，政府作用可以從優勢產業識別、戰略性產業和新興產業扶持、基礎技術研發資助、協調市場競爭秩序等方面保障產業政策有效性的發揮。我們進一步梳理了產業政策有效性中政府作用的邊界，具體可參見表2。

表2 產業政策有效性的政府作用邊界

1.政策對象的精準識別

我們基于對相關文獻的系統梳理，對產業政策干預性的政策對象進行了歸納和總結，包括具有比較優勢的產業[23]、國家戰略性產業[18]、共生基礎性技術[6]、中小型企業[24]。基于政府完全信息的假設，斯蒂格利茨（Stiglitz J E）等[23]和拉扎里尼[18]均強調產業政策對象應為具有比較優勢的產業，而不應去保護不符合本國比較優勢的企業和產業。但兩者的區別在于，前者認為，政府應優先發展具有比較優勢的產業；而后者認為，政府作用可以通過保障產業政策與競爭優勢的聯系來增強產業政策的有效性，其中政府作用的發揮取決于有效介入全球生產網絡、地方化資源稟賦的累積與深化利用、政府協調組織能力。賀俊[6]通過對比目前美、德等國產業政策的重點，強調產業政策的對象應面向特大技術環節，尤其是共生、通用的基礎技術，而非具體產業或產業領域，可為產業發展提供核心競爭力；同時通過激勵協調來引導產業中的企業向持續學習與創新的方向演進，進而補充國家與部門創新體系中的結構性缺陷，避免以產業作為政策對象可能導致的重復建設與產能過剩問題。斯莫利等[17]的研究也認為，刺激經濟增長最為有效的政策是對教育和創新的投資，貿易自由化并非經濟增長的靈丹妙藥。在對不同規模企業產業政策有效性的研究方面，克里斯特羅（Criscuolo C）等[24]以歐盟的區域選擇援助（Regional Selective Assistance，RSA）為外生變量研究指出，盡管產業政策能夠提高企業就業率與投資回報率，但由于對不同生產效率的企業采取同等補助，導致政策對象識別失準，反而降低了企業總體上的生產率。這主要是因為，大企業通常資金比較充裕，所占市場份額較大，對產業政策依賴性較小，使得產業政策對中小企業的影響較大，而對大企業的影響較小。

2.良序競爭的制度環境

產業政策應注重構建良序競爭的市場環境，強調產業政策對生產效率較高的企業進行資助，以激勵更多企業參與競爭，引導企業實現差別化發展。過度競爭會導致逃逸競爭效應（Escape Competition Effect）或熊彼特效應（Schumpeterian Effect）[16]的出現。這是因為，高強度競爭導致創新成本降低，削弱了企業進行技術和產品創新的動力。當同類企業競爭加劇時，為繼續保持贏利和謀求生存，部分中小企業甚至會選擇退出相關市場。阿爾欽等[7]利用我國1998—2007年的企業數據，構建勒納指數并考慮產業補助政策、稅收優惠政策、融資貸款與貿易關稅政策的影響來衡量競爭的作用。其研究表明，設計得當的促進競爭性產業政策可以提高全要素生產率，從而進一步證實，在更具競爭力的部門，產業政策的有效性更好。此外，企業創新對象均具有路徑依賴性，大多傾向于在自身已經具備比較優勢的領域內創新，并沒有利益驅動去關注其他產業領域，也就更談不上與國家公共發展相關的產業了。因此，一定要協調好企業發展路徑依賴與社會整體效益的關系，以彌補政策干預性對微觀市場的擾動以及集聚經濟等外部性條件下的“市場失靈”。

3.政府、企業、社會溝通反饋與監督評價機制

政策制定、執行效果溝通、評價與監督機制從根本上保證了產業政策的有效性，企業作為市場中的微觀客體，通常能夠對市場信息作出及時的反應，而市場也集合了不同產業主體的供需關系，通過構建政府、市場、企業之間的信息共享與溝通協調機制，能夠增加產業政策在制度合理框架下的干預有效性，實現公共資源使用與企業需求的良好匹配。

對于產業政策設計與評估實踐，羅德里克[3]強調，產業政策設計的關鍵特征應當包括嵌入性（Embeddedness）、獎懲機制（Carrots-and-sticks）、問責機制（Accountability）。嵌入性是為了保證政府與企業信息的一致性，政府與市場信息對稱需要政府與企業交互合作、溝通協商，并形成動態制度變遷過程。為促進政府作用的有效發揮，政府通過構建市場信息搜集網絡（Search Network）平臺系統與企業需求互動，實現公共資源使用與企業需求的良好匹配。獎懲機制是為了獎勵企業家創新、鼓勵社會對政府官員的監督等（如中國臺灣地區的稅收優惠和韓國的信貸補貼），處罰那些接受政府資助卻導致生產效率低下的企業以及官員的權力尋租行為。問責機制是政府執行產業計劃時的追責制度，并定期對產業政策執行情況進行匯報，既有助于克服政府不理性行為，也有助于提高產業政策執行的透明性，如公布政策審議委員會活動以及產業政策下的支出定期核算。

4.政策工具的多樣化與系統性

在國家工業化發展初期，產業結構并不完善，要素市場呈現出非均衡狀態，選擇性產業政策有利于有限資本和公共資源的集約高效使用，這也是東亞奇跡與改革開放以來我國經濟快速增長的主要原因。但隨著產業結構的不斷完善，技術水平差距逐步縮小，技術創新成為經濟增長轉型的關鍵動力，選擇性產業政策有效性下降并開始向注重恢復市場機制的功能性產業政策轉變。單一的稅收返還或優惠、財政補貼、土地優惠政策不僅不能有效刺激企業提高市場活力，反而有可能留下生產效率低乃至即將被市場競爭淘汰的企業。此外，每項政策工具都具有自身的優勢條件與局限性。比如，產業基金有利于市場化運作，卻不利于投資周期較長、風險較高的技術研發，而補貼和優惠等財政政策也面臨企業道德風險高等挑戰。因此，產業政策工具應當多樣化并具有系統性，只有如此，才能應對多變的經濟環境或特定的政策場景。

四、改革開放以來我國產業政策有效性實踐邏輯演化

中華人民共和國成立后，我國實施了對經濟進行干預的計劃經濟政策，而產業政策是改革開放以來才逐步誕生的，直到1986年“七五”計劃時期才得以正式確認。改革開放以來，我國產業政策的實踐邏輯主要經歷了完善產業結構（1978—1988年）、選擇主導產業（1989—2000年）、培育市場功能（2001—2007年）、強化技術創新（2007年至今）四個階段。具體可參見圖3。不同時期產業政策的實踐邏輯具有如下特征：

（一）政策思路轉變源于經濟結構內部失衡或外部沖擊的影響

無論是選擇性產業政策還是功能性產業政策，每次政策思路的轉變都是因為經濟結構內部失衡或者外部經濟的沖擊。第一階段的產業政策邏輯主要是利用干預性政策完善國內產業結構，并改變經濟結構失衡的局面。第二階段的政策邏輯轉變主要以選擇主導產業為特征，確定了機械電子、石油化工、汽車制造、建筑業等支柱產業。第三階段的產業政策邏輯轉變是因為2001年我國加入世界貿易組織（WTO），而當時我國相應的補貼和獎勵政策與我國的市場化趨勢及WTO規則相沖突，為順應我國市場體制改革需要，干預性政策措施逐步讓位于旨在培育市場功能的制度性措施。后來，隨著2008年金融危機的爆發和國內產能過剩的進一步加劇，第四階段政策思路調整的目的在于，促進我國產業結構升級到中高端，因此更加注重工業化核心技術，產業政策邏輯開始向以創新驅動構建有效供給體系轉變，越來越注重對企業技術研發與資產整合的引導。

圖3 1978—2015中國經濟增長與產業政策調控邏輯

（二）經濟增長不確定性使產業政策邏輯更加注重制度性屬性

改革開放以來，我國在逐步擴大市場配置資源作用的同時，最初注重干預性的產業政策的確起到了調整產業失衡的作用，解決了產業結構比例失衡、基礎產業滯后等問題，構建了完整的產業體系。但由于經濟增長動力的不確定性，政府過多干預無助于技術研發與創新驅動對經濟帶動作用的形成，使得2009年、2010年汽車產業政策和鋼鐵產業政策并未起到明顯的優化產業結構、提高核心技術水平的作用，導致我國汽車和鋼鐵產業大而不強。正是隨著對技術創新不確定性與要素整合重要性認識的逐步加深，我國產業政策邏輯思路也由單純的直接干預和選擇逐步向更加注重市場機制的作用轉變，更加強調政府對市場微觀主體的引導，注重技術創新體系等制度環境的構建，注重提升要素配置效率。

（三）產業政策的政策工具系統性需求增加

盡管目前我國產業政策的作用對象較為寬泛，但政策工具較為單一，通常為產業或企業的行業準入或禁入目錄，抑或針對企業產值、納稅等的財政補貼和獎勵，產業準入條件和政策補貼均與市場準入、項目審批、稅收和信貸優惠掛鉤。考慮到產業發展的生命周期性，單一產業準入或補貼的選擇作用可能會屏蔽掉潛在的經濟增長點，或者導致相關產業對政府作用的過度依賴，從而使之喪失參與市場競爭的動力與核心競爭力。此外，由于長期以來區域協調政策與產業政策并未協同，產業政策的空間優化布局作用被長期壓制，導致區域產業趨同，不利于更好地發揮地區比較優勢和提高我國產業整體競爭力。而且，政策制定也應與政府行政執行層級、企業需求反饋相統一。我國現有產業政策制定尚未區分不同層級政府作用的邊界，產業政策體系層次感、遞進性不強。因此，綜合考慮產業關聯性、多重政策執行層級、市場信息滯后、實際政策周期時滯等因素，系統構建精準產業政策工具體系的現實需要日益迫切。

五、我國產業政策制定與實施有效性的啟示

無論是在對比較優勢選擇的政府甄別能力提高上，還是在強調對市場功能的增強上，產業政策的二重屬性均使得政策有效性在時間、空間、產業、政府實施四個維度上存在明顯邊界。為進一步明確產業政策的導向性與促進競爭功能，本文認為，提高產業政策有效性應從政策設計條件與對象精準識別、政策執行效果與反饋實時性評估、政策工具復合性與系統性等方面著手進行。

（一）優化現代產業體系是提高產業政策有效性的現實要求

國際經驗表明，無論是美國、德國、日本等發達國家，還是我國這樣的發展中國家，抑或面臨經濟轉型或趕超戰略的國家或地區，均不同程度地實施了產業政策。改革開放以來，我國通過產業政策對經濟發展和產業結構進行了直接干預，盡管有效縮短了建設現代產業體系的時間，同時也導致我國市場機制發育不健全，產業發展路徑依賴性較強。隨著我國產業結構體系的日趨完善和經濟發展轉型要求的日益提高，選擇性產業政策有效性的干預條件逐步喪失，之前強調規模經濟的增長模式不再能為中國經濟社會可持續發展提供動力，特別是2008年全球性金融危機爆發以來，選擇性產業政策普遍乏力，并引發了重復性產能過剩與通貨膨脹問題。與此同時，信息網絡技術、新能源、生物技術、高端裝備制造技術發展迅猛，推動新型業態逐步涌現，促使產業發展不斷融合跨界，改善政策制度性環境成為當今產業政策助力經濟創新驅動模式、增強我國產業核心競爭力、構建有效供給體系的必然選擇。

（二）產業政策的政策對象精準識別更有利于政策有效性的發揮

產業政策作為影響要素配置的宏觀經濟政策，在界定有效性時應當明確政策作用的具體目標。本文認為，無論是科技創新服務體系，還是降低市場失靈的一般性制度框架構建，只有明確了干預性和制度性二重屬性所對應的政策對象，才能為構建制度性的宏觀經濟政策體系奠定基礎。

對于國家性戰略和國防產業的發展，由于這類與國家獨立和主權保障息息相關的產業往往屬于國家機密范疇，如航天技術、核武器、核能源利用等，且往往需要大規模特殊專業人才與資金等要素的投入，因此相對于市場機制，國防性產業的發展更需要國家政府作用的有效介入。對于經濟民生類產業，特別是市場化程度較高的產業，如一般性制造業和服務業等，市場機制能夠更加靈敏地捕捉供求信號，產業政策應更加注重制度性的建構作用。產業進入成熟階段后，通過產業政策來構建競爭性獎勵制度，有利于激發此類產業的發展動力和企業創新，避免過早進入衰退期。對于新興技術產業，盡管產業政策對新興產業作用的有效性尚待商榷，但產業政策卻可以通過構建有益于技術創新、科技研發的制度環境來應對外部環境的不確定性。美、日、德等技術強國逐步改變了技術補貼等傳統產業政策，開始向構建以基礎技術為培育對象的科技服務體系方向發展，在深化戰略性和基礎性研究資助的同時，注重引導企業提升創新能力。近年來，我國工業全要素生產率下降，國際市場競爭加劇，有效供給體系尚未形成，且同時面臨中低端產能過剩與前沿核心技術不足的困境，單純依靠純粹市場機制可能導致我國錯失有效供給形成的窗口期，因此對于戰略性新興產業，我國產業政策應當注重對基礎研發能力的資金與制度扶持，并重點構建政府監督、高校研發、企業生產的技術創新與轉化制度。

（三）產業政策有效性應加強構建政府、企業、社會之間的信息共享、溝通協調與監督機制

無論是產業政策的干預性還是制度性，政府在制定產業政策時均需要具備充分信息，企業作為市場中的微觀客體，通常能夠對市場信息及時作出反應，而市場也集合了不同產業主體之間的供需關系，通過構建政府、市場、企業之間的信息共享和溝通協調機制，能夠增加產業政策在制度合理框架下的干預有效性。

產業政策是一項針對要素配置的系統工程，包含產業結構、產業組織以及相應的技術配套措施。創新驅動的經濟轉型更加強調產業政策的制度性，并涉及復雜的機制設計問題，如政策執行績效評估體系、政策執行反饋機制、政策效果復評機制以及對企業財政資助政策的競爭性篩選機制和企業長期發展培育機制等。目前，我國產業政策的作用對象往往比較寬泛，但政策工具卻較為單一，通常為產業或企業的行業準入或禁入目錄，抑或企業產值、納稅等方面的財政補貼和獎勵，考慮到產業關聯性、多重政策執行層級、市場信息滯后、實際政策周期滯后等現象的存在，產業政策要精準的政策初衷與實際效果可能并不完全統一，在四個不同維度下，產業政策有效性可能逐步消失，甚至基本不存在。因此，為保障政策實施的有效性，需要明確各級政府政策執行與反饋以及定期政策評價機制，通過對比政策目標來對政策執行效果進行事后評價。此外，產業政策的制定與實施還應受監督機制制約，降低權力尋租機會，確保執行效果與政策目標始終保持一致。

（四）產業政策有效性要求政策工具處理好與財政政策、金融政策的關系

產業政策與財政政策、金融政策共同構成了現代宏觀經濟政策體系，產業政策影響要素配置，是財政政策、金融政策執行的基礎，而財政政策和金融政策則在整體上影響著產業政策有效性的發揮。

產業政策和財政政策的政策工具存在交叉，如產業政策中的資金激勵機制就包含了財政政策中的資金分配機制。產業結構升級受勞動力、土地、資本、技術等要素在不同產業間流動與再配置的影響，而財政政策可以改變不同要素的相對價值和收入水平，進而引導要素流動。對于戰略性產業和科技研發，也可通過專項補貼、稅收優惠、發展基金等財政方式進行全面支持，比如大飛機項目、航天工程等；對于企業等市場微觀主體，特別是中小微企業，可以通過財政政策支持或降低稅負等方式來降低企業發展初期的成本，進而提高微觀市場活力。需要注意的是，積極的財政機制固然有助于保持微觀市場活力，但財政補貼對象失準與刺激性財政政策亦容易扭曲市場信號，削弱市場淘汰機制，刺激過剩產能與重復投資，因此政策對象的精準識別至關重要。

產業政策與金融政策是互相影響的，作為總量控制政策的金融政策更應注重塑造穩健的宏觀經濟環境，為產業政策有效性提供預期穩定的要素流通環境。中國經濟發展“新常態”下產業結構的內生轉型尚未完成，過于寬松的金融政策會導致嚴重的資產價格泡沫和通貨膨脹，可能引發過多資金并不流向對資金有迫切需求的相關產業，而是刺激市場投機行為，不利于產業政策對產業結構的調整作用，加大宏觀經濟的金融風險。此外，金融政策可以發揮產業政策中市場機制對資本要素流動的引導作用。比如，降低融資杠桿，為企業發展減負；完善企業資本重組政策，優化要素配置結構；抵御國際金融風險，促進產業跨國發展等。

總體來看，產業政策應與財政政策、金融政策合理協調，構成有效的宏觀經濟政策體系，使之不僅能夠有力推動戰略性產業與一般性產業的協調發展，而且能夠同時發揮干預性與制度性的雙重構建作用，充分發揮市場機制對要素配置的決定性作用，進而提高政策的有效性。

六、結語

正如哈耶克[12]所言，當產業政策進行干預時，政府應在充分了解所有這些影響的條件下來使用這些權力。研究產業政策有效性的維度與邊界，不僅有助于理清產業政策本質，而且有助于深入了解要素配置的政策有效性條件。伴隨著我國經濟增長模式的轉型，我國產業政策逐步由直接行政干預向制度構建方向演化，政府可以通過提供公共品與構建制度環境來影響產業政策的有效性，這表現在戰略性產業扶持、基礎技術資助、多主體協調、政策執行與評估等方面。此外，產業政策有效性在時間、空間、產業、政府維度上存在不同的邊界效應。產業政策具備對宏觀經濟的中長期調節作用，可利用空間異質性的匹配關系來發揮產業空間布局作用，影響產業生命周期演化，產業政策有效性受要素配置偏好、要素流動性、產業組織與關聯性等的影響。在政策執行層面上，我國產業政策體系是由中央政府與地方各級政府共同組成的一個多層次、遞進型的架構模式，其產業政策有效性也會受到各級政府執行主體的影響。

基于對不同維度下產業政策有效性邊界的研究，結合中國產業政策實踐的調控邏輯與優化現代產業體系的現實要求，未來我國產業政策的制定與實施需要做好以下三個方面工作：一是對產業政策對象的精準識別不僅有利于提高政策的有效性，而且能夠為其他配套政策工具的介入提供明確依據。二是產業政策有效性需要構建政府、企業、社會之間的信息共享、協調與監督機制以保障產業政策的有效組織與實施。三是協調處理好產業政策與財政政策、金融政策、宏觀政策、區域協調發展政策的關系，更好地提高產業中長期調節作用與短期需求側宏觀政策的互補性。此外，產業政策還應有效結合區域協調發展戰略，促進產業空間布局作用的有效發揮。

本文研究尚存在以下不足之處，隨著國內外研究的逐步深入，產業政策有效性研究逐步成為實證性問題，本文所提到的不同維度產業政策有效性邊界需要通過我國產業政策實踐的經驗研究予以證實。政策對象的劃分、產業政策的有效性與實施執行效果密切相關，因此相關制度機制設計至關重要，產業政策的政策工具與財政政策、金融政策如何協調也是未來研究的一項重點工作，這些都將在后續研究中繼續推進。

注釋：

①從政策范圍與政策目標（Policy Domain and Policy Orien?tation）的角度出發，華威克認為，產業政策可分為橫向產業政策和選擇性產業政策（或稱縱向產業政策，為與前述政策概念相區別，本文在此采用縱向產業政策的提法）。其中，前者主要指建立產業發展制度環境的政策框架，后者可分為戰略性政策和防御性政策。戰略性政策通過遵循比較優勢（Comparative Advantage-following）或發展比較優勢（Comparative Advantage-developing）的戰略性舉措來實現國家趕超戰略或技術前沿戰略，主要是對不同國家發展階段或不同產業技術成熟度的國家發展戰略而言，如提升本國幼稚產業的趕超戰略（Catch-up Strategy）以及針對已有優勢產業的領先戰略（Frontier Policy）；防御性政策指短期性的應急政策或產業調整措施。這與產業政策的雙重屬性也是符合的，橫向產業政策指的是產業政策的制度性屬性，包括功能性產業政策和競爭性產業政策；縱向產業政策指的是產業政策的干預性屬性，包括具體的選擇性政策和結構性政策。但是，由于橫向與縱向產業政策之間的界限往往比較模糊，旨在建立制度框架的橫向產業政策可能會反過來起到縱向政策的干預效應。因此，與人為劃分的產業政策分類相比，本文認為，采用產業政策的雙重屬性來涵蓋制度構建和政策干預，更有利于闡述和理解產業政策的本質。至于其他學者歸納的傾斜性、限制性、保護性、鼓勵性產業政策均屬于選擇性產業政策范疇，這里不再過多討論。

②由于數據可獲得性不同、勞動力與資產量綱不同、固定資產存量測度誤差等原因，本文采用增量數據的相對變化來測算產業要素使用偏好。λit=lit/kit，lit=ΔLit/ΔLt，kit=ΔKit/ΔKt，yit=Yit/Yt。其中，Yit為產業 i第t年的產業增加值，Yt為全國所有產業第t年的產業增加值總額，lit為產業i的相對就業增加值，kit為產業i的相對投資增加值，ΔLit為產業i在第t年的就業增加值，ΔLt為所有產業在第t年的就業增加值，ΔKit為產業i在第t年的固定資產投資增加值，ΔKt為所有產業在第t年的固定資產投資增加值。價格已經按照《中國統計年鑒》中的價格指數修正。

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責任編輯：陳詩靜

Abstract：Essentially speaking，industrial policy is a kind of macro economic policy，which has the nature of being interventional and institutional；there also exists the effectiveness condition of"policy intervening"or"institution building"in such four dimensions as time，space，industry and government.Since reform and opening up，the multi-level industrial policy framework has made the effectiveness of China's industrial policy to play the regulation role in the medium and long term for the economic and industrial development，and the industrial distribution role for the spatial heterogeneity，which also be influenced by the structure of production factors，industrial relevance，and multi-level government implementation performance.Based on the logic of policy evolution，to further clarify the orientation and promotion role of industrial policy，the future China’s industrial policy formulation and implementation should be based on the precise identification of policy objects，the balanced relationship of fiscal policy，financial policy and regional policy，and the effective institutional environment of information sharing system among government，enterprises and the society，which can guarantee the organization and implementation of industrial policy.

Key words：industrial policy；condition of effectiveness；interventional；institutional；dimensions and boundary

Analysis Framework of Industrial Policy Effectiveness and China's Practice

DENG Zhong-liang and ZHANG Ke-yun
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8266（2017）10-0089-11

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.10.011

鄧仲良，張可云.產業政策有效性分析框架與中國實踐[J].中國流通經濟，2017（10）：89-99.

2017-08-30

中國人民大學2016年度拔尖創新人才培育資助計劃（2015000380）；中央在京高校重大成果轉化項目“京津冀協同一體化發展研究”（2015010017）

鄧仲良（1984—），男，四川省遂寧市人，中國人民大學經濟學院博士研究生，工程師，主要研究方向為區域發展與產業政策；張可云（1964—），男，湖南省臨湘市人，經濟學博士，中國人民大學經濟學院教授，博士生導師，國家規劃專家委員會委員，主要研究方向為區域管理與政策。