論中國政府績效管理中的第三方評估

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摘要：第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用。但其也面臨著缺乏制度支撐與保障、難以獲取有效政府績效信息、以及第三方主體間協調合作機制缺位等困境，本文通過對第三方評估以及我國政府績效第三方評估的發展歷程進行簡要概述，根據政府績效第三方評估發展過程中的困境提出相應的對策建議。

關鍵詞：政府；績效管理；第三方評估

一、第三方評估概述

“第三方”的概念最早是由美國學者萊維特提出的。他認為以往對社會組織的分類過于簡單，即把社會組織分為兩類：公共組織和私人組織。而實際上政府與私人企業之間有大量的組織，這些組織就是第三部門，也叫做第三方。聯合國制定的國際標準產業分類體系包括了教育、醫療和社會保障、其他地區社會和個人服務等3類15項；歐共體經濟活動產業分類體系的分類包括了教育、研究與開發、醫療衛生、其他公共服務、休閑與文化等5類18項。約翰·霍普金斯大學第三部門比較研究中心的定義認為，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個特性的組織都可被視為第三部門。由此可見，“第三方”的外延在西方國家是相當寬泛的。

在我國，政府績效第三方評估是指與政府沒有隸屬關系和直接利益關系，專業上具有權威性的組織對政府績效進行的評估行為。對這一認識主要包括以下四個方面的內容：一是對于政府的認定，即指所有行使國家權力的機關和組織，而不是指狹義上的國家行政機關；二是一個國家的任何組織或個人會或多或少與政府有利益關系，只要第三方評估機構與政府之間沒有直接的利益關系即可；三是對于組織的理解，無論組織的表現形式如何，只要與政府無隸屬關系即可；四是第三方評估的是組織績效而非個人績效，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等宏觀因素。

二、中國政府績效第三方評估的發展歷程

政府績效第三方評估的實踐探索開始于20世紀90年代末期，主要經歷了三個階段：無第三方評估機構階段、半獨立第三方評估機構階段以及半獨立與獨立第三方評估機構并存階段。

1986年以前，我國對社會組織的管理嚴格，不允許社會評估組織存在，政府績效評估依賴于行政系統內部自下而上的報告機制，然后再進行自上而下績效評估。1986后，行政系統內部進行了相關的民意測驗，與此同時，我國也出現了半獨立的民間社會調查機構，如“中國社會調查所”。此后，“第三方”評估組織得到快速發展，并涌現了一批優秀的評估機構。

2003 年8月23日，中國政府創新研究中心成立儀式暨首屆中國政府創新論壇在北京大學舉行。該中心是中國首家對政府改革與創新進行獨立評估與咨詢的學術機構，該中心參與的“中國地方政府創新獎” 是中國第一個由學術機構對政府進行評價的獎項。由獨立的第三方來評價政府績效的思想在我國已經產生并逐漸發展起來了，政府績效評估已開始由政府自己組織實施向由政府以外的學術機構、調查咨詢公司等組織實施的方向拓展。

2004年，“蘭州大學中國地方政府績效評估中心”成立，成為我國首家政府績效評估第三方專業研究機構，開創了由第三方組織評估政府績效的新局面。2006年4月，武漢市政府邀請全球最大的管理咨詢機構“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績效評估，成為我國政府委托專業公司作為第三方來評估政府績效的首例。2007 年和 2008 年，以鄭方輝教授為首的華南理工大學公共管理學院課題組對外發布了《廣東省市、縣兩級政府整體績效評價指數研究紅皮書》，這被譽為是全國首個由獨立第三方進行的一次“民評官”行為，開啟了獨立第三方評價地方政府整體績效的先河，引起了各界的廣泛關注并被稱之為“廣東試驗”。此后，獨立的第三方評估機構在我國政府績效評估中的實踐越發普遍，作用逐漸加強。第三方評估機構的發展也因此呈上升之勢。

2011年，國務院績效管理“部級聯席會議”制度確立，明確了由紀委監察部具體負責政府績效評估工作。此后，中央紀委監察部選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳等八個地區進行地方政府績效評估試點，同時選擇國土資源部、農業部、質檢總局進行中央機構績效評估試點。在這些試點工作的推動下， 政府績效評估在我國各地加速擴散。據中紀委監察部績效管理監察室統計，截至 2012 年年底，政府績效評估進一步擴展到27個省（自治區、直轄市）的范圍。2016年3月10日，國家主席習近平在參加第十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時也強調了第三方評估的作用：“建立精準扶貧臺賬和扶貧成效第三方評估機制”。

從上述實踐不難看出，政府部門要求第三方評估機構介入的需求不斷上升，第三方介入政府績效評估成為國內政府績效評估的必然趨勢。

三、政府績效第三方評估的發展困境

（一）政府績效信息獲取困難

由于政府績效評估結果的好壞反映了政府工作的優劣，體現了政府工作人員能力的強弱，績效評估結果的好壞不僅關系到政府在公民心中的形象，也關系到相關政府工作人員的個人職業發展。政府不希望第三方介入其績效評估，也不會主動地、全面地將其內部信息提供給第三方主體，一些涉及政府內部利益的重要敏感信息，政府也只是以機密信息、個人隱私等借口回絕第三方主體獲取信息的要求。作為政府系統外的、對政府系統內信息缺乏全面認知的第三方評估機構，要獲取必要的評估資料和數據，基本上都要通過直接或間接的方式從相關政府部門獲取，這使得第三方評估機構獲取相關評估信息的有效渠道嚴重受限。

（二）第三方評估缺乏制度保障

制度保障是第三方有效參與政府績效評估的基石，是第三方評估有序、規范運作的必要條件。第三方評估主體及其地位、權利義務、評估流程、評估規則、 激勵措施等都需要法律法規予以明確界定，需要強有力的制度為第三方評估提供通暢、開放、有效的評估環境。因相關立法工作的滯后，我國有關第三方評估的立法尚處于空白狀態，第三方評估缺乏有序的法律規范，相關配套制度建設尚不完善，其運作程序隨意性較大，在全國范圍內并未形成一種常態化范式。此外，第三方評估主體與政府之間的利益粘連缺乏有效監督，第三方評估所需信息的可獲得性和真實性的保障不夠健全。endprint

（三）第三方評估缺乏獨立性，主體力量不足

由于政府績效第三方評估的管理制度不明確，加上傳統的“官本位”思想的影響，目前我國政府績效第三方評估常常受到政府的干預，缺乏獨立性。這主要體現在第三方評估政府績效的內容、指標與方式常常受政府態度的影響，如果涉及對政府不利的評估，會受到阻止。政府績效評估工作是一項巨大的工程，需要大量信息的收集整理，評估指標的科學設計，高端的數據統計分析，精細的論證評估，這些都對第三方評估主體提出了很高的能力要求。由于第三方評估主體一方面依賴政府部門的資金支持，另一方面其專業人才隊伍體系不完善，加上第三方評估主體間缺乏有效的協調合作機制，致使第三方評估主體個體力量薄弱，整體能力分散。這使得第三方主體容易向政府部門妥協，在評估中難以堅持獨立性原則，從而影響評估的客觀性、科學性與公正性。

四、對策及建議

（一）提升政府工作的透明度，加大政務信息公開力度

只有掌握了大量豐富、真實的信息后，第三方評估才能根據事實做出評價。因此，政府信息透明公開是第三方評估得以進行的前提條件。現實中，政府與“第三方”之間地位的不平等，致使信息也不可能完全對等，因此必須進一步完善政府信息公開機制，確保第三方評估信息的來源和信息的真實度。政府應按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，將應公開、能公開的信息全部予以公開，并對公開的信息及時進行更新和維護。加強社會輿論的監督，推廣大數據時代的電子政務，為第三方評估獲取政府信息建構一個良好的網絡平臺。

（二）完善第三方評估的制度保障體系

完善第三方評估制度體系，首先要從法律上確定第三方評估的地位，通過制度形式詳細規定第三方評估主體的權利和義務，使第三方評估成為政府績效評估體系的必要組成部分。通過完善相應的法律法規，借助強有力的法律條文，明確第三方評估的地位，細化評估主體的準入條件與資質，規范參與形式、參與程序。同時賦予第三方主體調查并獲取政府績效信息的權利，在法律層面確立第三方評估的合法性地位，確保第三方評估過程與結果的客觀公正。此外，為確保第三方評估的順利進展，也要賦予第三方主體的監督權利，為其提供有效的監督與維權渠道、途徑。

（三）保障第三方評估機構的獨立性，提升綜合能力

獨立性是第三方評估機構發揮其中介功能的前提條件，首先保障組織及人員上的獨立性，第三方評估機構與政府部門不存在行政上的隸屬和層級關系，第三方評估機構有獨立的人事權；其次保障經濟上的獨立性，第三方評估機構是自主經營、自負盈虧、自我發展的獨立法人，其經費應該主要來源于組織內部，還可以通過建立公益資金確保其獨立性，借助公益創投，吸收社會資本的方式，破除對政府部門的資金依賴。在此基礎上，建立嚴格的收支管理制度，透明的資金運作制度，提高對資源的利用能力，弱化政府部門的影響，提高評估的公正性與影響力。加快培育專業化的社會組織，政府應當適當放松登記條件并且給予稅收上的政策優惠，為第三方評估機構的生存和發展創造良好的社會環境。

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（作者單位： 安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000）endprint