產權保護重在落實

李紅娟（國家發改委經濟體制與管理研究所，北京100035）

產權保護重在落實

李紅娟（國家發改委經濟體制與管理研究所，北京100035）

完善產權保護制度依法保護產權是黨中央、國務院高度重視并部署的一項重大戰略任務。2016年11月4日，中共中央國務院出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（中發〔2016〕28號），從頂層設計層面推進我國產權保護制度體系的完善。在中央工作部署和大力推進下，各省市能夠堅持問題導向，完善配套機制和措施，在穩定社會預期、保護非公經濟權益、增強市場信心、改善投融資環境等方面取得了一些實效。但是，產權保護的強度和力度仍然與市場預期相差甚遠，存在諸多制度體制建設和執行機制上的問題，需要各層級政府從根本上認真落實中央政策，加快制度機制建設，營造良好社會氛圍，推動產權保護工作再上新臺階。

1 我國產權保護制度現狀

產權是財產的所有權及與財產所有權有關的財產權，是經濟所有制關系的法律表現形式。所謂產權制度就是制度化的產權關系或對產權關系的制度化，是劃分、確定、界定、保護和行使產權的一系列規則。產權能夠為市場主體通過創新發展提高供給績效注入行為動力，設定制度結構，從而激發市場主體的創造潛能，使發明和創新的源泉充分涌流。建立歸屬清晰、權責明確、嚴格保護、順暢流轉的產權制度是我國市場經濟發展的要求和秩序穩定的基礎。決定所有權最優配置的總原則顯示，對資產平均收入影響傾向更大的一方，得到剩余份額也應該更大。合理的產權制度能夠從根本上優化社會的資源配置和提高企業的運行效率。產權保護首先是制度建設問題，從我國當前產權保護建設情況來看，憲法明確保障不同所有制的產權，物權法明確規定不同產權應當給予平等的保護，部門行政法規規章也從不同領域和角度對產權進行了相應的保護。總的說來，我國已形成相對穩定和成熟的產權保護制度體系框架。但是，產權保護制度建設還遠沒有達到社會和市場經濟需求，在一些領域的保護存在短板和保護力度明顯不足，各所有制產權尚未實現平等保護，非公經濟產權的刑法保護和行政保護存在偏差等。

民間投資是穩增長、調結構、惠民生的重要支撐力量。數據顯示，2005年至2015年，我國民間投資年均同比增速為30.3%，而到2016年第1季度起“斷崖式”的下降至5.2%。統計局2017年前半年公布的數據顯示，我國經濟增長的內生動能仍然在放緩，民間投資持續走低，制造業投資依然相對萎靡。出現這一狀況的主要原因有市場預期、行政審批、融資困難和產權保護四個方面，其中，企業家投資預期與信心不足，對財產權沒有安全感是民間投資、資本外流的最主要原因。民營企業家有擔憂 “不愿投”，政府市場準入有限制“不準投”，民營企業融資難、資金供給不足“沒錢投”，產權保護不到位、行政執法不規范、政府不守信，企業“不敢投”。因此，需要以產權制度改革為突破口，改善投資和市場環境，降低企業市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，推動各所有制經濟健康發展。

2 當前產權保護存在的問題

我國當前產權保護制度供給不足，產權保護政策落實不到位，各省產權保護發展不均衡、產權保護意識仍有待提高、政府守信踐諾機制不健全、依法行政有待加強、標準化司法產權保護尚未完全實現等問題突出。

2.1 產權保護意識有待提高

國有企業在審批上的特權優勢依然明顯，行政管理對非公經濟依然有歧視。非公經濟與公有經濟獲得資源不均衡，民營企業無法獲取國企同樣的資源，與行政審批監管部門打交道常受到冷遇和歧視。此外，民營企業產權保護意識不強，主要表現在對自己的產權不知道如何保護，或者說沒有意識到產權保護的重要性。而與此同時，又不注重和尊重他人的產權，隨意侵犯他人的產權。進行改革后的農村集體經濟組織是集體產權的所有權人，具有客觀上的財產法人的資格，在農村經濟活動中，承擔著集體法人的權責，然而，由于產權權屬意識的淡薄和傳統集體經濟組織的運行方式，集體經濟組織并未建立起符合現代市場要求的法人組織結構，改革的活力和動力明顯不足。農村產權改革制度設計的時候注重眼前的利益和成績，對于均衡性和系統性往往考慮欠缺，導致改革的成果不能形成長效機制。

2.2 非國有產權保護是短板

在我國產權保護司法實踐中，缺乏穩定、公正和可以預期的司法體系，私人產權得不到充分、有效的保護。各地普遍更加重視國有產權的法律保護，民營企業和農村集體產權保護存在短板。主要表現在：一、民營企業產權制度不完善。我國的法律制度中，對于民營企業產權和民營企業家的權益保護明顯低于公有制企業，甚至在同等條款下，對民營企業的審查制度更嚴，審批條件更加苛刻，這些欠缺平等性的保護條款無形中對民營企業的產權保護造成了一定的執行困難，使民營企業家參與國家體制改革的積極性產生了顧慮；二、農村產權制度供給短缺。我國法律對于農村集體產權的認知較為模糊，農村產權權能殘缺，進入市場交易受到限制，不能實現應有的經濟價值，農村的土地權益保護處于混沌狀態和弱勢地位。產權制度對農民保護力度較弱，農民土地權益侵權較為突出，政府對農村集體產權干預較多，不利于市場經濟下平等的產權交易關系的形成；三、行政權力濫用，隨意侵害民營企業和集體經濟組織產權。有些地方個人產權受到非常粗暴的、各種莫須有的罪名侵犯，占有個人產權。有些地方為發展經濟和追求政績，進行農村集體土地的亂征強拆，致使農民采取一些較極端的方式捍衛土地產權，影響和諧與穩定。

2.3 知識產權侵權維權困難

取證難，審判周期長、判賠低，違法成本低、維權成本高在一定程度上破壞了司法的穩定性和可預期性。例如，針對知識產權等侵權行為，侵權取證目前采取的方式是通過申請公證員對于侵權產品進行網上或現場購買公證。但是，由于法院人員不足和司法鑒定過多周期過長，延緩了知識產權侵權司法審判的進程。在司法實踐中，無論是商標侵權、著作侵權還是專利侵權普遍存在賠償數額低的問題，各類知識產權案件在法院審理過程中，由于獲賠數額較小，權利人缺乏通過訴訟手段制止侵權的動力，侵權人因為侵權成本低而獲利高不惜鋌而走險反復多次制售侵權產品。知識產權維權需要支付的公正費用、律師費用、訴訟費用和鑒定費用等往往高于賠償額，權利人經常會出現贏了官司虧了錢的尷尬處境，打擊了被侵權人的維權信心。

2.4 產權保護制度協調性差

首先是政策連續性和穩定性相對較差。一些地方政府前后屆領導之間工作連貫性不強。一些政策調整較快，缺乏連續性、穩定性、規范性，投資者利益難以得到保障；其次是產權行政保護與司法保護銜接不暢。產權行政保護與司法保護之間移送不及時或不移送，甚至“以罰代刑”問題仍存在。產權行政保護與司法保護信息共享機制不健全；最后是產權保護部門間協調機制欠缺。在中央政策文件落實上，產權保護涉及立法、執法、司法等多個環節，需要積極發揮政府部門和司法部門的聯動作用。有的地方在落實中央政策過程中，牽頭單位不明確，責任分工不清晰，導致單純依靠發展改革部門牽頭“推不動”、“調不好”、“理不順”的尷尬情形。

2.5 社會信用監管體制尚未建立

守信激勵和失信懲戒機制尚不健全，守信激勵不足，失信成本偏低。在制假售假集中區域，在農村地區，甚至沒有任何監督和制約。全社會信用監管的作用尚未充分發揮，政府各部門之間的聯合協作機制缺失，市場主體和個人失信成本較低，獲得的不當收益反而較高，形成“逆向激勵”，不利于建立守信激勵、失信懲戒的信用營商環境。政府信用監管政出多頭，監管職能交叉重疊，合作共享機制不完善，部門之間缺乏協調配合，無法形成跨部門、跨領域的聯合懲戒機制。市場化、社會化的征信機制和征信機構尚沒有發展起來，缺乏社會化的信用評價機制，缺乏社會信用評價對市場主體的約束和震懾作用。

2.6 政府依法執政能力有待改進

地方政府不誠信守約，工作人員不作為、慢作為現象時有發生。地方政府對歷史遺留問題如何解決沒有政策指導，沒有統一的標準和依據。政策的不斷變化調整，導致政府與投資者所簽訂的協議、作出的承諾往往難以兌現。政府在行政執法過程中，不能審慎客觀地處理產權問題。例如，企業經營過程中存在的不規范問題，包括許多“違法建設”是改革開放過程中的產物，有的是因為當時相關法律規范尚不存在或者雖已存在但不夠健全，或者存在因程序法觀念淡漠、在尚未辦全手續的情況下就開工建設的結果。而有些政府不加分析地簡單套用現行法律規范，將其認定為“違法建設”并對其“依法處罰、沒收實物”，嚴重失信于民。對非公經濟“依權監管”的格局依然存在，司法機關的“地方化”和“行政化”已經嚴重影響到了企業產權保護效果。部分基層政府部門法律意識不強，不重視履行法院生效裁判，任意行政，濫用職權。一方面不利于促進法治政府、誠信政府建設，另一方面也不利于維護司法權威。

3 完善產權保護制度對策和建議

產權保護制度頂層設計是統領和制度完善的總原則，構建有效產權保護體系框架關鍵還在于各級政府落實、全社會的遵從，形成重視產權、尊重知識產權和主動保護知識產權的社會共治格局。

3.1 提高全社會產權保護意識

充分利用各級政府自身宣傳渠道、以及微博、微信、手機APP、微電影、微視頻等媒體平臺，加強與主流媒體、重點商業網絡和自媒體的聯系協作，深入宣傳解讀黨中央和國家產權保護的政策和法律法規，及時報道產權保護工作部署、舉措、進展和成效。組織開展產權保護法律進企業、進機關、進社區、進學校、進農村活動，宣傳產權保護相關法律法規，提高全社會對加強產權保護重要性的認識和形成尊重產權的共識。政府主動與企業對接，組織企業管理人員和技術骨干開展產權保護培訓，提供產權法律咨詢服務，鼓勵企業整章建制、規范管理，幫助企業解決產權保護相關法律問題、提高依法經營意識和規避法律風險的能力。

3.2 補齊非國有產權供給短板

打破所有制壁壘，在各領域、各部門構建非公與國有產權平等保護制度機制。凡涉及非公企業與國有企業共同參與競爭的市場準入、市場監管、產權糾紛、利益分配等問題，都要制定相應辦法，確保政府行政行為平等對待非公和國有經濟，保障非公與國有平等、公平競爭。完善農村集體產權法律制度，建立健全權利和責任對稱、執行運作程序規范的農村產權體制機制。在我國現行的法律規定中，補充和完善農地產權保護的條款，并對農地流轉具體操作規則進行上位法的明確規定與授權。抓緊制定出臺《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的法律地位，明確集體經濟組織成員資格，確立集體法人地位，理順農村基層組織管理體制。創新農地產權抵押融資和服務，對農地抵押貸款融資等條件進行具體的設定，促進農地產權保護。

3.3 改革知識產權“供給側”

以市場機制為導向，改革和調整知識產權保護制度。提升知識產權質量及運行效率，是知識產權運營和發展的基礎。提高知識產權本身質量，即維護商標權的權利穩定性，提高專利權技術的先進性、穩定性與可實施性。提高知識產權成果轉化的效能。降低知識產權權利申請、獲得、持有、交易、成果轉化的成本。構建有效的知識產權運營平臺，包括評估、交易、轉化、支付和服務等業務，通過平臺實現知識產權與市場有效對接。加強知識產權管理人才體系建設，縮短知識產權行政審批期限，提高知識產權管理水平，提升知識產權行政執法的效率和效用。制定知識產權案件審理專門化程序和規則，改革知識產權刑事、民事和行政案件分類審理模式，推廣知識產權集中審理模式，探索知識產權審查、審理購買社會服務機制。及時歸納總結新興業態下知識產權案件的審理裁判經驗，通過知識產權指導案例和司法解釋等形成對新型知識產權侵權案件的審判指引。

3.4 完善產權保護協調機制

進一步加強執法銜接和協作，探索行政機構與司法機構間合作溝通渠道和機制，建立聯動產權保護維權方案，建立產權保護維權司法救濟和行政救濟銜接機制。建立統一的行政機構與司法機構產權保護的執法標準。立法明確產權

保護相關法律適用的標準。進一步明確有關商標權非法經營數額的認定標準。盡快出臺有關侵犯商業秘密犯罪的證據規則和標準。盡快出臺有關侵犯商業秘密犯罪案件受理、立案、偵查、結案等執法警務標準。盡快改革和完善知識產權司法鑒定制度。完善保全證據公正業務收費的標準。出臺統一的公檢法鑒定標準。出臺全國統一的知識產權評估標準。建立產權保護糾錯機制。針對現實發生的破壞產權的事件，從案例入手，進行及時的糾正、處理，總結經驗教訓，不斷完善產權保護的社會環境和制度環境。

3.5 加快政府信用體系建設

產權的本質是契約，保護產權就是保護契約。這需要政府部門要嚴守權力運用的邊界，信守法治原則，不僅不越權，還要信守合約。研究和處理好招商引資過程中合同履行不到位的問題，及時償還政府拖欠民營企業各類欠款。著力解決歷史遺留問題，地方黨委、政府要抽調專門工作人員，分門別類對相關問題進行認真清理，盡快解決久拖不決的問題。健全監督制約和責任追究制度，壓縮行政自由裁量空間，強化監督和責任考核，規范權力運行。完善政府信息主動公開、發布協調、保密審查、社會評議等制度，形成政府信息公開制度體系。將地方政府守信踐諾情況納入“信用中國網”，公眾可以采取免費和付費的方式查取獲取相應的政府信用信息。

3.6 提高政府依法執政能力

嚴格規范政府機關執法程序，增加司法審查制度。政府不得法外設定權力，沒有法律規定和依據不得作出損害公民、法人和其他所有制合法權益或者增加其義務的決定。規范經濟犯罪初查制度，對涉及民營企業的經濟犯罪初查應履行與正式刑事立案一樣的報批程序后才能進行調查工作。健全投資者權益保護法律環境，在貸款審批、利率計算、貸款擔保、土地使用、稅收等政策條件上，采用統一的衡量標準，制定不區分所有制的政策待遇，保障各所有制經濟主體應當享有平等的權益。營造保護非公經濟投資者財產安全和人身安全的法律環境，全面落實行政執法責任制度。糾正行政執法中不作為、亂作為、有案不立、有案不移、以罰代刑的行政行為。