當前提高基層央行集中采購管理水平的幾點思考

謝玲玲

【摘要】近年來，隨著2010年《中國人民銀行集中采購管理辦法》的出臺，基層央行不斷加強集中采購管理與控制，嚴格采購程序，規范采購行為，集中采購管理水平和資金使用效益得到顯著提升。但實際工作中，集中采購管理因制度不夠系統完善、專業評審人員配置不足、采購監督不全面等問題，直接影響了采購效益的充分發揮，一定程度上制約了集中采購管理水平的進一步提高。本文將對當前基層央行集中采購存在的問題進行分析，從完善制度、科學編制采購計劃、引進新型采購評標方式、提升采購評審專業水平、有效落實采購監督五個方面來闡述如何提高基層央行集中采購管理水平。

【關鍵詞】集中采購 管理 問題 建議

一、當前基層央行集中采購存在的問題

（一）采購制度不夠系統完善

自2004年人民銀行系統實施集中采購工作以來，為提高集中采購管理水平、規范采購程序，基層央行一直不斷建全完善集中采購制度，在提高資金使用效率、促進廉政建設等方面發揮了重要作用。但從每年基層央行集中采購情況來看，可以發現，每年基層央行所采購的項目除總行集中采購項目、上級行集中采購項目和地方政府采購集中采購目錄及限額標準規定的項目外，大部分均屬于集中采購目錄外的、限額標準以上的分散采購和集中采購目錄外的、限額標準以下的零星采購。結合今年人總行新下發的《2017～2018年集中采購目錄及限額標準》，分散采購限額標準貨物與服務項目已由去年的30萬元提高至80萬元，工程項目由40萬元提高至100萬元。就金額方面而言，分散（零星）采購已成為不容忽視的重點，但在制度層面上，基層央行對分散（零星）采購管理方面的制度約束較為粗條，大多數情況下，部分基層央行僅僅只在本級集中采購實施細則中略帶要求，規定分散采購可參照集中采購程序辦理，零星采購則自行組織采購，并未從采購計劃、采購審批、采購執行、采購評價等方面進行系統規范，一定程度上來講，制度的缺失必然容易導致采購風險日益凸顯。

（二）部分采購需求缺乏預見性與合理性

目前，人民銀行系統實行的部門預算管理財務體制，是按照“二上二下”的預算編制程序實施集中采購。因此，每年基層央行在預算編制的同時會進行采購計劃編制，而編制過程中，對使用頻繁、年需求量大的貨物與服務，基層央行一般能做到未雨綢繆，如：年度打印類通用耗材項目、車輛加油及維修保養項目、總行集中采購的通用類辦公電子設備等。但對于部分分散（零星）采購需求，基層央行則缺乏統籌安排，主要表現為兩個方面，一是實際工作中，因分散（零星）采購多為臨時性需求項目，如：年度中期突發網絡路由器、服務器、UPS電源或交換機等非日常辦公用機失靈現象，導致這類需求的可預見性不強，二是工作實踐中，基層央行為避免采購計劃和預算執行之間的矛盾，更多會采用分散（零星）采購方式來滿足年度預算執行，部分采購需求缺乏科學合理性，導致采購績效低下。

（三）采購項目評標不規范不全面

從當前人民銀行集中采購程序來看，每個采購項目的評審結果決定著下一步采購實施的關鍵，因此，評審參考指標的確定是直接影響該項目的采購效益。依照相關的制度要求，當前人民銀行一般情況下是采用綜合因素法，即對報價、性能、技術、質量、供應商資質、售后服務六大因素進行直接評分和匯總后確定供應商。盡管綜合因素法比最低定價法更為合理，但在實際工作中，部分基層央行并沒有充分按綜合因素法進行評審，主要表現兩個方面：一方面，部分基層央行在實際評審過程中，仍主觀偏重價格因素來確定供應商，以此作為降低采購成本的有效手段。另一方面，盡管部分基層央行對綜合因素進行評分后，再在充分評估價格、質量、風險等因素條件下，盡量向節能環保產品、中小企業供應商的產品傾斜，以實現節能環保采購，但后期節能成本始終沒有作為評分因素列入前期綜合打分。若一個供應商所提供的產品價格高、后期節能成本低甚至幾乎為零，而另一個供應商所提供的產品價格低、后期節能成本高，從長遠效益考慮，顯然前者的采購效益更高，但前者可能因價格因素的影響而導致評審結果排序靠后，很難成為采購方的選取對象。

（四）采購評審人員專業素質不高

集中采購是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業化水平要求較高的工作。受人員編制因素的制約，基層央行的評審人員庫一般是由本級行員組成，盡管每位評審人員按規定要求必須具備中級以上職能，但大部分成員均屬于經濟金融與財會領域的專業人士，并非是熟悉設備性能、技術指標、招投標、合同、商業談判、市場調查及商品、工程和服務等方面的專職人員，加之因采購實施工作的專業技術性要求較高，談判、合同簽訂等工作還要求采購人員熟悉相關法律法規、具備較廣的知識面和較高的業務素質，因此，目前大部分基層央行采購評審人員的綜合素質根本無法滿足采購工作需求。此外，由于所抽取的采購評審人員除完成日常工作外，還需兼職采購評審工作，在實際工作中難免顧此失彼，部分存在應付了事的心態，直接影響著采購評審質量，進而可能存在采購“價高品次”風險。

（五）采購項目監督落實不到位

根據人民銀行現行的集中采購管理辦法規定，采購項目的監督檢查是分部門職責劃分的，會計財務部門對采購范圍、采購方式和采購程序等方面進行指導管理和日常檢查；內審部門對采購過程、制度執行情況、采購效率等方面進行監督；紀檢監察部門在采購過程中，對采購相關人員的采購行為進行監督檢查。同時，還要求采購單位在采購項目實施過程和采購項目完畢后，將采購相關信息進行公示。就制度角度而言，實行“三面監督+公示”是預防采購活動違法、違紀、違規行為的有力保障，但在實際執行過程中，部分基層央行礙于財務經費支出的秘密性，甚少愿意主動公布采購經費使用動向，因此公示環節往往在采購過程中被忽略帶過，導致采購信息僅僅為需求部門、采購組織部門和采購評審組等少部分人員知曉，缺乏大眾監督。

二、提高基層央行集中采購管理水平的相關建議

（一）健全完善制度，全面規范采購行為

規章制度作為規范操作、防范風險、抑制腐敗的“天然屏障”。為提高集中采購管理水平，基層央行應在《中國人民銀行集中采購管理辦法》的指導下，結合本行實際，在補充完善集中采購管理規定的同時，將現行籠統缺位的分散（零星）采購規定進行補充，細化操作流程，從而全面規范采購行為，確保任何采購形式都有章可循，有規可依。

（二）科學編制計劃，提高采購合理性

采購計劃是實施采購工作的前提，計劃編制質量直接關系到采購的規模和效率。集中采購管理委員會作為單位采購工作的權力機構，要充分發揮采購的指導、管理和監督作用，在當前人民銀行財務預算推行“矩陣式”管理模式的前提下，督促各需求部門不斷提高采購預算編制水平，要求需求部門結合實際，從工作履職需要出發，充分考慮財務預算指標的約束性，按“有多少錢辦多少事”原則，優先購置業務急需設備。同時，采購需求部門作為財產使用部門，應每年與本級科技部門、后勤部門、保衛部門及貨幣金銀部門協作，定期對本部門的在用設備進行檢測，及時掌握設備的實際可使用價值與期限，為第二年編制采購需求計劃做好前期準備，以增強采購預算編制的預見性和合理性，提升采購活動質量和績效。

（三）借鑒國外采購經驗，引進新型采購評標方式

比較分析我國與歐盟國的采購管理模式，目前我國采購招標評標法分為三種，即最低評標價法、綜合評分法和性價比法，而一般情況下，人民銀行更多采用的是綜合評分法，但歐盟國自2014年歐洲議會和理事會發布最新公共采購指令起，“最佳物有所值”就成為歐盟唯一的政府采購評標方式。所謂的“最佳物有所值”，就是按所采購標的性質選取量化因素，按量化因素重要性賦予權重并以量化公式計算來進行評標的方式。其中量化因素一般包括：質量、技術水平、審美及功能特性、環境成本、運營成本、投入產出比、售后服務、技術支持、交貨日期、交付期或完成期等。從所列評標因素來看，“最佳物有所值”評標法將環境成本、交貨日期、交付期或完成期等因素納入了綜合評標打分環節，相較當前人民銀行適用的綜合因素法而言，“最佳物有所值”更能體現綠色采購和效率采購。因此，建議人總行可以2017年修訂《中國人民銀行集中采購管理辦法》為契機，引進“最佳物有所值”評標法，有效完善集中采購評標規則。

（四）多措并舉優化評審隊伍，提升采購評審專業水平

為提高采購人員評審能力，基層央行要在加大對采購人員和內部評審專家的培訓力度，強化集中采購相關法律法規的學習，增強科技、法律、工程建設等專業領域知識與技能的基礎上，建立外聘評審專家機制，積極引進與集中采購相關的專業領域具有豐富經驗的專業人才充實到評審人員庫，提高采購隊伍的管理水平和專業水平。此外，從制度層面，基層央行還可以建立采購評審工作獎勵機制，每年對采購評審人員的評審工作業績進行考核，如：針對當年采購項目，可從全年使用情況、返產情況、返修情況、供應商售后服務情況等方面進行量化考核，并將各評審庫人員考核結果進行排序，擇優獎勵，充分調動評審工作的積極性，進一步提升采購評審質量。

（五）有效落實監督措施，打造“陽光采購”模式

基層央行要增強采購信息公開意識，正確認識到“監督”并不是在找茬，而是對采購過程規范化和合法化的監控，更確切地說，“監督到位”既是對采購單位采購行為的保護，也是使采購行為能經得起各類檢查的有力保障。除此之外，基層央行要嚴格落實監督措施，充分發揮會計、內審及紀檢部門在采購過程中的指導監督職能，加大采購項目跟蹤監督力度，從項目立項、申報審批、采購評審、執行采購任務、項目驗收等方面嵌入監督點，實現全過程監督。有效利用內網優勢，以人民銀行內網為依托，建立與央行業務工作性質相對應的“物資采購信息平臺”，要求采購中心定期在本級內網公示所有采購項目信息，接受大眾監督，打造“陽光采購”模式，實現物資采購信息共享，以有效提升采購質量，增強采購信息的透明度。